第一节 唐代政治制度的历史特点
唐朝政治制度不仅为唐代社会、经济和文化的发展提供了制度上的保障，而且对唐以后各朝的政治制度也有着深远的影响。如果从中国古代政治制度发展的角度来观察，唐朝政治制度有以下几个特点：
第一，唐朝最终结束了家国一体和贵族门阀政治的国家体制，开启了皇帝官僚政治体制。
秦汉以来皇帝也要依靠官僚来进行统治，但是在中央政府中，皇家事务和国家事务还没有分开。汉代九卿中，太常、光禄勋、卫尉、太仆等都是掌管皇帝或皇家事务的。国家还保持了古老的家国不分、家国一体的传统。皇权本身，也始终依托于当时最有势力的集团或阶层；西汉初年是功臣集团，西汉末年是外戚，再后就是世家大族和士族门阀。皇帝总是要依靠它们来进行统治，让其成员担任宰相和高级官吏。西汉初年，以功臣列侯为相。这种情况，一直持续到汉武帝元朔五年（前124）以布衣公孙弘为相。刘秀依靠豪强大族建立东汉后，虽然还可以不用功臣，但度田也实行不起来。此后，随着豪强大族势力越来越大，其成员世代担任中央高官和地方佐官，并且把持察举。但是这些都还没有形成制度。直到魏晋之际，世家大族利用九品中正制才完成了门阀制度，并在东晋形成了典型的门阀政治。除了让世家大族世代担任高官，皇帝也总是要和当时最有势力、最有影响的豪强大族或贵族联姻，以加强皇权和它们的联系。皇后废立也就成了一件重要的国家大事。
这些情况在南北朝时期开始发生变化。江南士族、山东士族和关陇贵族先后开始衰落，从隋朝开始，到唐朝初年全都退出了历史舞台。
隋文帝开皇初年采取了两项重大举措：一是取消九品中正制，地方佐官改由中央任免；二是府兵制实行君主直辖化即禁卫军化，征召扩大化即兵农合一化。前者抽去了山东士族最后赖以苟延残喘的依靠，后者则挖了关陇贵族存在的基础。隋炀帝进一步取消了关陇贵族的特权。门阀政治终于在隋朝结束。
从政治体制来看，中书省和门下省发展到南北朝，中书草诏敕，门下审署下达，已逐步形成制度。但两省仍在禁中，因此这些做法仍然可以看作是皇帝个人行为的延伸。在这个时期，作为宰相机构的尚书省已经是一个严密的政权机关，但是中书省和门下省在性质上仍然是皇帝的秘书、咨询和侍从机构，还没有形成一个独立于皇权之外的决策、发令和政务处理系统。
中书省、门下省要和尚书省一样都成为国家政权机关，需要几个前提：（1）三省中各省必须是有长官负责、有下级属官的严密的机构，而不是一个高级官员各司其职，与中下级官员在工作上没有严格的上下级隶属关系的松散系统。（2）三省中各省必须是单纯的政权机关，而不是皇帝的个人附属机构。（3）在政务处理上，三省有明确的分工和紧密的联系，是一个按照一定程序运行、相互之间有着依存关系的有机整体。在这样的前提下，以下几方面的发展依次起了关键性的作用：一是原来宰相机关尚书省职掌和权力的分化。尚书上省的决策权转移到中书省和门下省，下省的行政权保留下来，尚书省向职能化方向发展。这个过程在南朝的梁、陈表现得尤为明显。二是皇帝权力的分化。隋文帝命中书令与侍中知政事，使中书令和侍中摆脱了皇帝秘书、侍从的身份，从禁中走了出来，成为政事的参与者。以郡县佐官由中央任免为起点，地方权力向中央集中，尚书省六部的工作内容随之发生了变化，工作量大为增加。由于政务的决定、审议和批准尚未形成一种分层负责，各有权限，并按一定程序运行的制度，隋文帝时大事小事，甚至营造细小之事，出给轻微之物，也要向皇帝奏报。隋炀帝把司进御的五局移出门下省，在门下省设立给事郎，“审读奏案”。这样以分层决策为特征的政务运行模式终于完成，而门下省也终于摆脱了皇帝侍从、秘书和顾问机关的性质，成为在外廷独立处理政务的国家政权机关。它所处理的政务尽管过去在禁中也曾处理过，但并未制度化，而且是以皇帝秘书、顾问的身份去协助皇帝个人处理这些政务的。而现在则是以国家政权机关官员的身份，作为政务运行中的一个程序、一个必不可少的环节去处理有关政务。这样，在隋文帝和隋炀帝时期，中书省、门下省摆脱了皇帝侍从、秘书、咨询机关的性质，从内廷走了出来。中书省、门下省和尚书省一起，并列为国家政权机关。皇帝则成为国家的最高统治者。
与这些变化相适应，关于皇帝在国家中地位的观念也发生了变化。西汉初年，天下是皇帝的天下，从观念上来说，还是朕即国家。而从北齐到隋，则形成了“以一人治天下，不以天下奉一人”这样的观念。皇帝和国家不再画等号，皇帝是国家的最高治理者。而“朝廷”不像秦那样，最初只是宫殿的别称，也不像西汉初年那样，往往作为皇帝的同义语，而是作为国家或政府的同义词更加普遍地加以使用。“国家”在唐朝前期还如同“朝廷”在西汉那样偶或用之，到唐朝后期也普遍使用了，并且被赋予更广泛的意义。
隋代还确立了尚书省的最高行政机关的地位。寺监也不再是国家行政机关，而成为掌管各种事务，包括皇帝和皇家事务的机关。
这样，隋朝就最后完成了国家政务与皇家事务的分离。中国古代国家形态已经摆脱了家国一体、贵族政治、门阀政治等早期形态。但直到唐朝初年，前一时期的残余和影响仍然存在，直到唐高宗废王立武才基本告一段落。废王皇后，立武则天为皇后，这件事不仅标志着关陇贵族的最后退出历史舞台和门阀贵族政治残余的最后扫除，也标志着从南北朝开始至隋代基本实现的国家体制从皇帝贵族体制到皇帝官僚体制过渡的最后完成。
第二，唐朝政治体制的基本格局，奠定了后代官僚政治制度的基本框架和运行模式。
隋和唐初所确立的体制及其他相关制度虽然具有很大的开创性，开启了此后一千多年官僚政治制度的基本模式，诸如各级政府都由官吏负责运转，官吏按才学标准通过考试并由中央任免等，但它仍然具有很大的过渡性。这是因为，隋和唐初的制度和法令都是建立在经济不很发达、小农占据多数的基础之上的，职掌固定，少有弹性。尚书各部也是据令式以掌政令，行政事务的处理以唐初制定的令式为依据。这样，就不能适应急速变化的社会政治经济形势。有些需要通过行政手段解决的问题没有部门过问，因为各行政部门均无此职掌；也没有法令可循，因为制定法令时还没有这些情况。如果说，隋朝是以地方事务向中央集中为契机，初步完成了国家体制和政治体制的变革，那么，唐朝则是随着社会的发展，国家政务和事务的不断增加，推动了政治体制的不断革新。
唐代政治体制变革的核心内容，就是政府机构在按职能分工的基础上，不断加以调整。政府机构按职能分工，不论是尚书、门下、中书三省，还是尚书省六部和寺监，都是如此。这是南北朝以来不断变革的总结。而在此基础上的不断调整，不论是对原有机构的微调，还是从临时差遣到固定使职，到逐步形成军事的、财政的和其他使职系统，则是根据现实情况的不断变化，对原有制度的修改和补充。使职和使职系统为政治制度的不断调整提供了一种灵活的形式，并使一些制度增加了弹性，更能适应日益加快的社会变化。唐朝后期的三司使，北宋枢密使、三司和监司的发展变化，都显出了它的生命力。
唐朝初年运用制度和法律来保证政府机构的正常运转，以及由令式所规定的政务处理的高度程式化，在中国古代政治制度史上是很突出的。各种制度和令式，规范了各级政府的组织机构和职掌，明确规定了官员组成及其职责范围；规定了公文处理的程序和程限，使政务的处理形成了一整套严密的程序；四等官制按政务处理程序把官吏分为长官、通判官、判官和主典，明确了各级官吏在公文处理过程中的地位和责任。律令和各种制度，包括勾检制度、监察制度、谏议制度、考课制度，规定了各种监督百官执行的制度。对官吏失职、违法乱纪、贪赃枉法，也从法律上规定了具体的处分办法。这些做法基本上为以后各朝所承袭。
第三，唐朝各级官吏的任用都必须经过考试，官僚形态呈现出新的特征。
在中书省和门下省都成为国家机关的同时，科举制在隋炀帝时也从古老的察举制中脱颖而出。北朝的强调军功，南朝的重视文才，都是和门第相对立的。才学的标准虽然已在实际中运用，但在选举制度上并没有完全否定门第。隋初废除了九品中正制，最终从制度上结束了按门第选官的做法。科举制是不论门第的。门荫虽然也是给予高级官吏的一种政治特权，但其标准是当朝的官品，也与传统意义上的门第无关。而且不论是门荫、杂色入流（包括流外入流、勋官、品子等）还是科举入仕，都需要经过出身考试和入仕考试。科举制的建立，以及不论何种出身均须经过考试、考试合格方能做官的机制，使中国古代官僚形态进入了一个新的阶段。
唐朝在选举制度上强调才学的标准。但在不同时期，根据当时的需要和人才的实际情况，都有一些不同的做法。即使在人才辈出的武则天时期和开元、天宝时期，对于一般人才和具有特别才能的所谓优异之士，也都制定了相应的制度和政策，既保证了官僚机器的正常运转，又保证了优秀人才能脱颖而出。
随着科举出身者在官员中特别是在高级官员中的比例不断增加，且因科举及第者多为馆学生徒，官员的思想修养和地方工作经验越来越受到重视。职在亲民的刺史、县令被认为是治理之本。是否担任过县令、刺史，有没有地方政务实践，逐步成为选拔三省、御史台高级官员的先决条件，即所谓“凡官不历州县者不拟台省”。
第四，唐代政治制度一直随着社会形势的不断变化而调整，体现出较强的自我完善的机能。
贞观初唐太宗说过，“以天下之广，四海之众，千端万绪，须合变通”[1]。这虽然是有关政事的处理原则，但制度的调整也是政事的重要内容。因此，唐太宗的这段话为政治制度的及时调整奠定了思想基础和理论基础。对制度进行必要的调整，在唐朝被看作是很正常的事，而“变通”二字也往往成为制度调整时的依据。这样在制度的调整和革新上，唐朝前期在思想上的阻力要比其他朝代，特别是比唐以后的朝代小得多。
唐朝前期除了通过制敕对制度进行及时的调整，还对规定各种制度包括政治制度在内的令式进行过几次大规模的修订。由于社会经济的迅猛发展，唐初所制定的律令格式已经不能适应日益复杂的社会需要，而随时发布的制敕则因其灵活性而在政治生活中发挥越来越大的作用，并终于超越了唐初由令式来规定各种制度的律令体系，制敕取代律令在法律体系中居于首要地位。原来的格是用来“编录当时制敕，永为法则，以为故事”的，是律令格式法令体系中的一种，随着制敕在法律体系中地位的变化，格便很自然地用来编录这些制敕，成为主要的适应形势变化的法令形式；律令不再修订，新格应运而生，格随之发生了质的变化。开元以后，格也不能适应日益加快的社会变化，格后所颁布的制敕往往与格发生矛盾，于是又出现了格后常行敕和格后敕，制敕实际上成为日常行用的法律文书。而唐朝也找到了制度调整和归整的良好手段。政治制度的及时调整，是政治活力的表现。唐代社会之所以能生机勃勃地向前发展，政治制度的高度自我完善机能是一个重要原因。
第五，在政治制度的运行中，呈现出原则性与灵活性的结合。
唐律中的许多规定是具有灵活性的，一些在原则上一般禁止的行为，在特定条件下又成了必需的做法。对于律令不便于时者，唐律也规定了进行修改的程序。选举制度中，贡举有常科和制科，以常举选拔平常之士，以制举选拔卓越之士。开元时适应参选人员的不断增加，设立了循资格，但同时也设立了科目选。以循资格选拔一般的官吏，以科目选拔擢杰出的人才。而在对待逃户问题的处理上，不论是武则天末年，还是玄宗开元年间，都采取了变通的做法以保证户令继续实行。
[1]《贞观政要》卷一《政体第二》，上海古籍出版社，1978年，15页。