二、公务员道德的概念与结构

道德在不同时代和不同文化体系中有不同的标准。就个体来说，道德不是天生的，是后天社会的教育、制度、文化等因素交互作用的结果。道德是以善恶评价为标准，依靠社会舆论、传统习俗和人的内心信念的力量来调整人们之间相互关系的行为规范、道德品质和道德行为的总和，是人类经过长期的社会实践和群体交往而形成的在一定历史阶段相对稳定的价值取向。从不同的角度可以对道德现象做出不同的划分。比如，根据人们生活的领域，可以把道德划分为社会公德、婚姻家庭道德、职业道德等几类；从道德主体的角度，可以把道德划分为个体道德、群体道德以及组织道德等。

（一）公务员道德的概念

公务员概念在不同国家其内涵各不相同。我国公务员是由过去的“干部”演化而来的。官德、干部道德、公务员道德，常在我们的语言系统中通用，都是指执掌社会公共权力的人员的道德，是为官当政者从政德行的综合反映。干部管理制度正处于改革过程中，与现阶段干部管理体制相符合，同民主政治发展进程相适应，《中华人民共和国公务员法》将公务员定义为“依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”。因此，我国公务员的范围包括：中国共产党和各民主党派机关工作人员，各级人大机关工作人员，各级国家行政机关工作人员，各级政协机关工作人员，法官，检察官等。这比许多西方国家公务员的范围要宽泛。

公务员道德的概念也有广义和狭义之分。狭义的公务员道德主要指公务员职业道德，即公务员执行公务时的道德状况。广义的公务员道德既可以是指公务员这个群体的职业道德，也可以指公务员个体的道德品德。本研究报告就是在广泛的意义上使用公务员职业道德这一概念的。研究的内容既包括作为群体的公务员职业道德的现状，也包括作为个体的公务员道德品德的现状。公务员职业道德建设既涵盖公务员道德规范的制定、相关制度的完善等因素，也包括公务员的品德修养和完善。

（二）公务员道德的结构

结构即系统内部诸要素的相互关联。公务员道德是由公务员道德价值观、公务员道德规范、公务员道德品德以及公务员道德文化四种因素所构成的。其中，公务员道德价值观是核心，公务员道德规范是社会对公务员这一群体的规范性要求，公务员道德品德则是公务员对道德规范的内化，公务员道德文化是指规导并影响公务员状况的组织文化和社会文化。公务员道德结构，从不同的角度可做不同的划分，肖鸣政教授将之划分为“五德”，一般认为，社会公德、人际交往品德（包括家庭关系中的品德）可看作作为普通人也应当遵循的美德，所以可将之概括为公民品德。因而，这里把公务员道德品德分为公民品德、职业品德和发展品德三个方面。此外，由社会期待和公众参与构成的道德文化则是公务员道德生成的文化背景和土壤。为了简洁地描述公务员道德结构，可用下图表述：

1．公务员道德价值观

道德价值观是指人们对善与恶、荣与辱、正义与非正义等的价值取向的基本观点。公务员道德价值观就是公务员这一群体关于善与恶、荣与辱、正义与非正义的基本认识和看法，即公务员所特有的，对一系列道德活动价值的一般看法或评价。当面临工作选择以及复杂的道德情境时，公务员往往是依据自身具有的道德价值观对自己的行为做出选择。如，作为还是不作为，为人还是为己，取义还是取利，要长远利益还是要眼前利益等等。不同的公务员道德素质不同，会有不同的选择。当公务员面临道德选择尤其是道德冲突时，起调节和决定作用的是公务员所具有的道德价值观以及行为的道德意志。公务员道德价值观是在职业生活和道德生活中逐渐形成的。公务员在其成长过程中和反复不断的道德实践中，对各种价值不断进行体验、辨别、比较，形成一定的价值序列。道德价值观一经定型和稳固，便有一种道德价值取向在价值观体系中上升到主导地位，并成为指导主体活动的最高价值原则，也往往转化为公务员的道德信念。在各种道德活动场合，主体都能坚定不移地按照道德信念行动，并在道德选择和评价中都遵循固有的道德价值观。

2．公务员道德规范

公务员道德规范建设状况和公务员职业建设以及从严治党息息相关。习近平总书记在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上指出：我们深入研究探索，汲取全党智慧，坚持依规治党和以德治党相统一，坚持高标准和守底线相结合，把从严治党实践成果转化为道德规范和纪律要求，党内法规制度体系更加健全。公务员道德规范分为两个层次。第一个层次是伦理法规。伦理法规可以看作对公务员的底线要求，其特点是义务性和强制性，表达的是公务员最基本的义务和要求，通常以“禁止”的方式表达，以立法的形式实施。目前，行政道德立法已经成为一种国际模式，在我国，人们对于行政道德立法尚未完全达成应有的共识。当然，主张道德立法并不是要将有关行政道德的一切内容都以法律的形式固定下来，强制执行。行政道德立法有其特定的内容，它特指那些关乎公共权力运行及对腐败的防范具有根本意义的道德规范，如公职人员财产申报制度、问责制等。第二个层次是道德规范。道德规范是基于公务员职业责任层面的道德要求，其特点是责任性和主动性，表达的是公务员在对职业精神领会的情况下主动承担的责任和要求，以“应当”的方式表达，通常指导性比较强，操作性比较弱。比如，目前公务员培训中重点强调的热爱祖国、服务人民、恪尽职守、清正廉洁等就是倡导性的道德规范。如果把这些规范细化、可操作化，使之成为考核标准，那就因具有一定的强制性而较接近伦理法规了。

3．公务员道德品德

公务员道德品德包括公民品德、职业品德和发展品德三个方面。公民品德是指公务员作为一个公民，在公共生活中，在与社会和他人交往中所应当具备的品德，既包括公共场所的社会公德，也包括在家庭生活中的家庭道德（由于家庭道德涉及的是与自己有密切关系的“他人”，这里也将之划分到公民品德中）。职业品德是基于中国特色的公务员制度，公务员在职业生活中所应当具备的品德，也是公共行政这一行业对社会所承担的道德责任和义务的体现。发展品德是指作为一名公务员，要做好本职工作必须遵守的更高层次的品德要求。只有具备了这些优秀的品德，才能在自己的职业生涯中具有发展优势。这些品德也可以说是作为一名优秀的、具有发展前景的公务员应具备的品德。

4．公务员道德文化

公务员道德文化主要是指规导并影响公务员道德状况的组织文化和社会文化。组织文化是公务员道德文化的核心内容，是组织成员共同遵守和分享的价值观念和行为选择方式的表达，通常组织制度、职责分工、领导表率、决策方式等对组织文化起非常重要的作用。社会文化主要是由一定时期公民的素养所构成的社会土壤。公务员作为社会一员，其道德素质也会受社会文化影响，如，社会价值导向、法律政策制度以及社会公众期待和社会舆论等，都是构成公务员道德生成的社会文化土壤的因素。

公务员道德状况不仅取决于公务员个体品德修养程度和组织文化的规范与完备，也取决于由社会期待与社会政策法律所构成的公务员道德生长的土壤。社会期待是指一定社会依据个体的身份和角色所表达的希望和要求。社会期待往往表现为根据社会对各种群体的不同要求制定出来的行为准则和规范。这些准则和规范作为一种要求对该群体的思想和行为发挥影响，成为个体的行为动机。社会期待有不同的层次，有国家的、政党的、学校的、班级的、家庭的以及朋友的等等。但社会期待不同于正式的法律、党纪、职务守则及其他的调节机制，它具有潜在性，通常以不成文的潜在要求和文化潜意识存在。对个体来说，社会期待包括两方面：一是有义务根据群体的期待行事，二是有权利期望周围人的行为符合他们的身份和角色。每个人都同时属于各种不同群体，因而在自己的活动中都建立了一整套的社会期待系统。研究表明，从少年时期开始，当社会期待和个体的需要产生矛盾时，群体的社会期待常常能抑制个体的需要的实现。因此，教育学中非常注重研究社会期待，通过研究个体所参照的群体价值和行为准则，并通过特定的方式使之内化成为个体需要，从而实现教育的宗旨。

对公务员群体而言，社会期待指的是人们在不同的方面对于政府中的人员的工作所寄予的希望。包括：公务员的薪酬待遇，政治、法律机制对行政行为的约束，公众对行政人员的看法，以及他们在大众文化中所体现出来的公众形象。其中大众文化包括书籍、戏剧、政治漫画和电影等。社会对从公务员那里获得服务和产品的需求程度，标志着社会对公务员道德行为的期待水平。

公众参与是社会期望表达的一个重要途径，也是影响公务员道德的一个重要因素。卢梭在《社会契约论》中专门论述过公民与臣民的区别，他说：“作为主权权威的参与者，就叫做公民；作为国家法律的服从者，就叫做臣民。”从广义上讲，公众参与除了公众的政治参与外，还必须包括所有关心公共利益、公共事务管理的人的参与，要有推动决策过程的行动。在实际的活动中，公众参与泛指以普通民众为主体参与推动社会决策和活动实施等。在促进公务员道德生成的过程中，公众参与可以促使公务员在做出行政决策和执行政策、法律的时候时刻考虑到公众的利益，从公众的视角进行思考，而不仅仅是出于政府决策的方便或是出于其他利益集团的利益。具体地说，公众参与有助于澄清和明确法律与政策的意图，保障公众知情权、参与权、监督权，这既是法律和政策的宗旨，也是法律和政策出台时需要遵循的规则和程序。公务员必须仔细计划和系统安排公众参与的机会。公众参与意识可以促使公务员更多地了解当地公众的需求，做出更符合公众意图的决策，从而促进公务员和政府公信力的提升。