二、三级危机处理机制

针对波士顿的客观条件，多年以来，马萨诸塞州和波士顿市建立了联邦—州—地方三级城市紧急状态的处理机制。这一机制有三个比较显著的特点：第一，层次清楚，权责分明；第二，以防范为中心，确保快速反应；第三，以地方政府为基础，规划多层面、全方位的城市危机防范和应对机制。

1．联邦机构的地位与职责

根据美国宪法和相关法律，美国联邦政府和州政府是严格分权的。防灾减灾这样属于地方民政的事务，基本上是划归州政府管辖处置的。但是，三方面的原因决定了联邦机构仍然比较多地参与地方的防范和化解城市危机的工作。第一，根据宪法和联邦立法，很多与处理城市危机相关的关键权力和执行这些权力的行政部门是掌握在联邦机构手中的。包括外交、海关、边防和移民部门、情报部门、重大的跨州犯罪的调查部门、反洗钱部门等等。这些部门均在波士顿设有办事机构。在处理城市危机的过程中，驻波士顿的联邦分支机构往往发挥必不可少的作用。第二，联邦掌握着武装部队。在应对城市危机的时候，州、市政府往往要请求联邦政府调动部队参加到救灾工作中。第三，在处理比较严重的城市危机时，联邦机构往往还可以提供一定程度的财政支持。但总的来看，美国联邦机构在城市危机防范和处理的过程中，发挥的作用往往是被动的，而且介入的部门比较繁杂，缺乏一个统一的指挥协调者。2002年国土安全部成立后，在一定程度上集中了事权，但由于其工作时间还不长，其政治绩效尚待考察。

2．州政府的危机处理部门

州是城市危机防范和处理的主要协调层次。马萨诸塞州的危机处理部门是马萨诸塞州紧急状态署（MEMA）。这是一个州政府的办事机构，由一名州政府高级官员领导，职能是“综合协调全州资源来应对和消除由自然或人为灾害带来的影响”。紧急状态署负责拟定和实施《马萨诸塞州综合危机处理计划》（CEMP）。这个计划的目的在于“使各级政府对于紧急状态的反应和救灾行动可以得到有效的、综合性的协调”。同时，也负责指导协调不同的政府机构以及非政府组织在大规模的灾害之后的救灾行动。紧急状态署把处理紧急状态的全部工作划分为16个方面，包括：交通、通讯、公共工程、消防、情报和调度、群众安抚、后勤资源、健康和医疗、搜索和救援、环境保护与高危险材料、食品和用水、能源、部队支持、公共宣传、志愿者和捐赠、执法和安全以及灾后重建。当紧急状态发生后，政府即按这16个方面的工作组织工作组，在紧急状态署的指挥下统一进行工作。

3．波士顿市政府的危机处理部门

波士顿市的危机处理协调机构是设于波士顿消防局的紧急状态处。这个处成立于1996年，取代原来的波士顿消防局特勤处。这个处是波士顿市根据城市应急工作的需要，根据联邦和马萨诸塞州的有关法令要求而决定成立。在处理城市危机过程中，波士顿市政府的各个机构，包括警察、工程、停车管理、医疗等，都在各自职权范围内配合紧急状态署，进行危机的处理和应对工作。当宣布暴风雪紧急状态时，波士顿政府还开设暴风雪紧急状态中心。