第一节 行政事业单位内部控制的十个基本问题

问题一，哪些单位应该遵循《行政事业单位内部控制规范（试行）》？

回答：《行政事业单位内部控制规范（试行）》适用于以下单位的经济活动内部控制：

各级党的机关；

各级人大机关；

各级行政机关；

各级政协机关；

各级审判机关；

各级检察机关；

各民主党派机关（例如，中国国民党革命委员会、中国民主同盟、中国民主建国会、中国民主促进会、中国农工民主党、中国致公党、九三学社等）；

各人民团体（例如，各级工会、妇联、青联、学联、青年团、台联、工商联、侨联、科协、文联、记协、对外友好团体等）；

各事业单位（例如，公立学校、医院、社保中心等）。

本书将上述各机关、各人民团体、各事业单位统称为“单位”。本书的读者对象就包括这些单位的管理人员、内部控制人员、审计人员，以及关键岗位的人员。

问题二，行政事业单位为什么要开展内部控制工作？

回答：行政事业单位建立内部控制体系，可以：

合理保证单位经济活动合法合规；

合理保证资产安全和使用有效；

合理保证财务信息真实完整；

有效防范舞弊和预防腐败；

提高公共服务的效率和效果。

以上五点既是行政事业单位开展内部控制的主要原因，也是行政事业单位内部控制的主要目标。明白了这五点，就基本清楚了行政事业单位建立内部控制体系的意义。

问题三，行政事业单位的内部控制到底是什么？有定义吗？

回答：《行政事业单位内部控制规范（试行）》第三条规定：“行政事业单位内部控制，是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。”单位的控制目标主要是“问题二”提到的五点。

问题四，行政事业单位内部控制的理论依据是什么？

回答：行政事业单位内部控制的核心理论依据是美国COSO于1992年发布的《内部控制——整合框架》。该框架于2013年被COSO更新。我国发布《行政事业单位内部控制规范（试行）》是在2012年，所以不能否认1992版COSO《内部控制——整合框架》和2004版COSO《ERM——整合框架》对《行政事业单位内部控制规范（试行）》的指导作用。

1992版COSO《内部控制——整合框架》包括三个内部控制目标和五个内部控制要素。

五个要素是控制环境、风险评估、控制措施、信息与沟通、监督。

三个目标是提高单位的运营效率和效果，保证财务报告的可靠性，符合适用的法律法规。

问题五，行政事业单位开展内部控制工作需要满足哪些基本监管要求？

回答：risk-doctor^[1]把与行政事业单位内部控制相关的基本监管要求总结为“123”，即一个基本法、两个决定、三个指引：

一个基本法：《中华人民共和国会计法》（2017修订）。

两个决定：

（1）中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议（简称十八届四中全会，余同）审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》；

（2）中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议（简称十九届四中全会，余同）审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。

三个指引：

（1）《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21号）；

（2）《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会〔2015〕24号）；

（3）《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》（财会〔2017〕1号）。

这三个指引是行政事业单位开展内部控制工作的具体要求和指南，需要重点关注。

问题六，行政事业单位内部控制主要做哪些工作？

回答：行政事业单位开展内部控制工作主要包括以下内容：

梳理单位各类经济活动的业务流程；

明确各业务流程的具体环节；

系统分析相关经济活动的风险；

确定关键风险点；

选择风险应对策略，制定控制措施；

在此基础上，根据国家有关规定，建立健全单位各项内部管理制度；

督促相关工作人员认真执行；

在实践中持续完善上述工作，不断改进。

问题七，行政事业单位建立内部控制体系后是不是就不再出问题了？

回答：行政事业单位建立内部控制体系后，可以“合理保证”，但不能“绝对保证”相关控制目标的实现。主要原因如下所述。

高层管理人员凌驾于内部控制之上或之外，滥用职权，蓄意营私舞弊。

内部控制执行人员之间串通舞弊，比如出纳与会计串通作弊，采购部门与会计部门联合舞弊等。

内部控制执行人员的个人能力和素质带来的局限性。

流程和制度是对常规业务而言的，对例外业务和新业务可能会失去作用。

外部环境变化（如监管要求变化、市场需求变化、新技术演进等）导致之前有效的内部控制不再满足控制要求。

受控制成本或成本效益严重失衡的影响，而选择简单的或较低成本的控制。当单位采用一项内部控制措施时，一般要保证实施该控制所需的成本小于其所带来的效益。

在实践中，行政事业单位要注意并克服这些局限性。

问题八，谁对行政事业单位的内部控制负责？

回答：行政事业单位的内部控制需要全员参与，各岗位负责各岗位的控制责任，但整个单位内部控制的建立健全和有效实施由单位负责人负责，单位《年度内部控制报告》也由单位负责人负责组织编制，并对其真实性负责。

问题九，行政事业单位的内部控制是不是一定要信息化？

回答：从长远来看，需要信息化。

利用信息化可以把业务流程和规章制度固化下来，使业务活动由依赖个人的经验和技能转变为依靠标准规范的流程，并得到全过程实时监控，使业务活动的结果自动输出、自动统计分析、自动展示。信息化不仅能提高业务和控制的效率与透明度，还能减少人为误操作或舞弊操作。

问题十，行政事业单位是不是每年必须提交内部控制报告？

回答：是的，必须提交。

行政事业单位在每个自然年（预算年）结束后，必须按财政部的要求向主管单位或同级财政部门提交《内部控制报告》，然后由财政部门逐级报告给财政部会计司。提交时间一般在3月底之前。2020年因新型冠状病毒肺炎疫情而推迟提交。

[1] 本书作者笔名。余同。