第二节 行政事业单位内部控制监管要求“123”
一、“一法二定三指引”概述
risk-doctor长期致力于企业和行政事业单位内部控制的理论研究和实践探索，为方便行政事业单位了解相关法规和监管要求，risk-doctor把行政事业单位内部控制的相关监管要求归纳为“监管要求123”即“一法二定三指引”。
“一法”指《中华人民共和国会计法》（2017修订），这是行政事业单位经济活动内部控制的基础。
“二定”指：
2014年10月，党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》；
2019年10月，党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。
这两个“决定”是行政事业单位内部控制的核心和政策来源，行政事业单位内部控制是两个“决定”落地的有效方法和具体体现。
“三指引”指：
《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21号），以下简称《内控规范》；
《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会〔2015〕24号），以下简称《指导意见》；
《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》（财会〔2017〕1号），以下简称《报告制度》。
这三个指引是对行政事业单位开展内部控制工作的具体要求和指南，行政事业单位在开展内部控制工作时，需要严格遵守。
上述“一法二定三指引”可用图1-1表示它们之间的关系。
图1-1 行政事业单位内部控制的监管要求体系
二、“一法”简介
“一法”指的是《中华人民共和国会计法》（2017修订）。《会计法》要求各单位应当建立、健全本单位内部会计监督制度，并且最终落实在单位的内部控制体系建设中。
2019年10月，财政部发布了《中华人民共和国会计法修订草案（征求意见稿）》，其中规定：“单位应当加强内部会计监督，通过内部控制、内部审计等手段，确保会计凭证、我会计账簿、财务会计报告和其他会计资料真实、完整。”其对“单位建立与实施内部控制”提出了明确要求，并将“内部控制是否符合本法和国家统一的会计制度的规定”作为财政部门对单位实施监督的重要内容。
三、“二定”简介
（一）党的十八届四中全会的决定
2014年10月，党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，其中，第三部分第五条如下所述。
三、深入推进依法行政，加快建设法治政府
（五）强化对行政权力的制约和监督。加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。
加强对政府内部权力的制约，是强化对行政权力制约的重点。对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用。完善政府内部层级监督和专门监督，改进上级机关对下级机关的监督，建立常态化监督制度。完善纠错问责机制，健全责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、罢免等问责方式和程序。
完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权。对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。强化上级审计机关对下级审计机关的领导。探索省以下地方审计机关人财物统一管理。推进审计职业化建设。
其中的“三分一轮一流程”（分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制），为行政事业单位加强内部控制建设指明了方向。
（二）党的十九届四中全会的决定
2019年10月，党的十九届四中全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，其中第十四条如下所述。
十四、坚持和完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督党和国家监督体系是党在长期执政条件下实现自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的重要制度保障。必须健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，增强监督严肃性、协同性、有效性，形成决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制，确保党和人民赋予的权力始终用来为人民谋幸福。
（一）健全党和国家监督制度。完善党内监督体系，落实各级党组织监督责任，保障党员监督权利。重点加强对高级干部、各级主要领导干部的监督，完善领导班子内部监督制度，破解对“一把手”监督和同级监督难题。强化政治监督，加强对党的理论和路线方针政策以及重大决策部署贯彻落实情况的监督检查，完善巡视巡察整改、督察落实情况报告制度。深化纪检监察体制改革，加强上级纪委监委对下级纪委监委的领导，推进纪检监察工作规范化、法治化。完善派驻监督体制机制。推进纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督统筹衔接，健全人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、群众监督、舆论监督制度，发挥审计监督、统计监督职能作用。以党内监督为主导，推动各类监督有机贯通、相互协调。
（二）完善权力配置和运行制约机制。坚持权责法定，健全分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗制度，明晰权力边界，规范工作流程，强化权力制约。坚持权责透明，推动用权公开，完善党务、政务、司法和各领域办事公开制度，建立权力运行可查询、可追溯的反馈机制。坚持权责统一，盯紧权力运行各个环节，完善发现问题、纠正偏差、精准问责有效机制，压减权力设租寻租空间。
（三）构建一体推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制。
四、“三指引”简介
三个指引是行政事业单位开展内部控制工作的具体要求和指南，主要内容如下所述。
（一）《内控规范》
《内控规范》于2012年发布，共六十五条，自2014年1月1日起正式施行，详细内容见本书附录一。该规范是行政事业单位开展内部控制工作的最基本依据。除“总则”和“附则”外，《内控规范》主要包括以下内容：
（1）风险评估和控制方法；
（2）单位层面内部控制；
（3）业务层面内部控制；
（4）评价与监督。
其中，单位层面内部控制包括：单位应当单独设置内部控制职能部门或者确定内部控制牵头部门，负责组织协调内部控制工作；单位经济活动的决策、执行和监督应当相互分离；单位应当建立健全集体研究、专家论证和技术咨询相结合的议事决策机制；重大经济事项的内部决策，应当由单位领导班子集体研究决定；单位应当建立健全内部控制关键岗位责任制，明确岗位职责及分工，确保不相容岗位相互分离、相互制约和相互监督；单位应当实行内部控制关键岗位工作人员的轮岗制度，明确轮岗周期；不具备轮岗条件的单位应当采取专项审计等控制措施。本书将在第三章对单位层面的内部控制进行详细描述。
业务层面的内部控制包括预算业务控制、收支业务控制、政府采购业务控制、资产管理、建设项目控制、合同控制等。本书将在第四章进行详细描述。
（二）《指导意见》
自《内控规范》发布实施以来，各行政事业单位积极推进内部控制建设，取得了初步成效。但也存在部分单位重视不够、制度建设不健全、发展水平不平衡等问题。为此，财政部于2015年底发布了《指导意见》，详细内容见本书附录二。
该《指导意见》明确了行政事业单位内部控制建设的总体要求、主要任务和保障措施，为行政事业单位内部控制工作指明了方向。
1.内部控制的总体目标
内部控制的总体目标是以单位全面执行《内控规范》为抓手，以规范单位经济和业务活动有序运行为主线，以内部控制量化评价为导向，以信息系统为支撑，突出规范重点领域、关键岗位的经济和业务活动运行流程、制约措施，逐步将控制对象从经济活动层面拓展到全部业务活动和内部权力运行，到2020年，基本建成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的，权责一致、制衡有效、运行顺畅、执行有力、管理科学的内部控制体系，更好发挥内部控制在提升内部治理水平、规范内部权力运行、促进依法行政、推进廉政建设中的重要作用。
2.内部控制的主要任务
内部控制的主要任务包括以下四个方面。
（1）健全内部控制体系，强化内部流程控制；
（2）加强内部权力制衡，规范内部权力运行；
（3）建立内部控制报告制度，促进内部控制信息公开；
（4）加强监督检查工作，加大考评问责力度。
3.内部控制的保障措施
内部控制的保障措施包括以下四个方面：
（1）加强组织领导；
（2）抓好贯彻落实；
（3）强化督导检查；
（4）深入宣传教育。
《指导意见》提出进一步推进行政事业单位内部控制建设的四项基本原则、四项主要任务和四项保障措施，同时提出，逐步将控制对象从经济活动层面拓展到全部业务活动和内部权力运行。全面推进行政事业单位内部控制建设，不仅可以规范行政事业单位内部经济活动，而且可以强化对内部权力运行的制约，防止内部权力滥用，建立健全科学高效的制约和监督体系，从而促进单位公共服务效能和内部治理水平不断提高，为实现国家治理体系和治理能力现代化奠定坚实基础、提供有力支撑。
（三）《报告制度》
《报告制度》共八章二十九条，从2017年3月1日开始施行。《报告制度》的具体内容详见本书附录三。
内部控制报告，是指行政事业单位在年度终了，结合本单位实际情况，依据《指导意见》和《内控规范》，按照《报告制度》规定编制的能够综合反映本单位内部控制建立与实施情况的总结性文件。
《报告制度》明确了内部控制报告编报工作的组织、编制、报送，以及报告的使用和监督检查。《报告制度》是刚性要求，行政事业单位应严格遵照执行，按要求编制并及时提交。