第二节 中央银行的性质与职能

一、中央银行的性质

中央银行的性质是指中央银行自身所具有的特有属性，可从以下3个方面分析。

（1）从中央银行业务活动的特点来看，中央银行与商业银行不同，是特殊的金融机构。商业银行以追求利润最大化为经营目标，而中央银行不以营利为目的，不经营商业性业务，不与一般公众发生业务关系，只与特定的对象如政府机构、商业银行打交道。另外，国家还赋予中央银行垄断货币发行、集中存款准备金、经理国库、管理黄金和外汇储备、维护支付清算系统的正常运行等权利与义务。

（2）从中央银行发挥的作用来看，中央银行独占货币发行权。中央银行接受银行等金融机构准备金存款和政府财政性存款。中央银行还是全国货币信用的提供者和调节者，并按照经济发展的客观需要发行货币并保持币值稳定，是整个金融运行的中心。中央银行也是各国金融体系的核心，承担制定和执行货币政策、防范和化解金融风险、保障金融稳健运行的重要职责。

（3）中央银行还具有国家管理机关的性质，主要表现在：①代表国家制定和执行统一的货币政策；②代表国家运用货币政策对宏观经济进行干预；③代表国家参加国际金融组织和国际金融活动，制定对外金融发展战略。但中央银行又明显不同于一般的国家行政管理机关，这是因为中央银行更多地运用经济手段而非行政手段或法律手段来进行宏观调控和管理。

综上所述，中央银行的性质可以归纳为：中央银行是特殊的金融机构，为商业银行等普通金融机构和政府提供金融服务；是宏观管理部门代表国家制定和实施货币政策、监督管理金融业、规范与维护金融秩序、调控金融和经济运行。

二、中央银行的职能

中央银行的职能是中央银行性质的具体化，在公认的划分标准下，中央银行的职能表现在以下3个方面。

（一）“发行的银行”职能

发行的银行，是指中央银行集中与垄断货币发行的特权，成为国家唯一的货币发行机构。这是中央银行区别于一般银行的首要特征。

1.中央银行垄断货币发行权的意义

（1）垄断货币发行权是中央银行最基本、最重要的标志。如英格兰银行作为中央银行的典范，其从商业银行向中央银行演变的历史就是货币发行权的集中和垄断的历史，只有当货币发行权集中到一家银行手中才标志着中央银行制度的最终确立。

（2）垄断货币发行权是统一货币发行与流通的基本保证。分散发行货币必然造成货币币种过多，劣币和良币混杂以及货币的流通范围受到限制等缺点。要克服这一缺点，必须统一货币发行并赋予货币强制流通的权威。由信誉卓著、地位特殊又有权威的中央银行垄断货币发行权使得在金本位制下，由于货币发行主体的单一而大大扩大了货币流通的范围；在信用货币制度下，由于中央银行的权威和信誉以及货币的法偿地位，货币的流通也得到保证。

（3）垄断货币发行权是稳定货币币值的基本条件。在金本位制下，中央银行垄断货币发行权可以有效避免分散发行可能造成的超量发行，能使货币数量与黄金数量保持一定比例，稳定币值。在信用货币制下，中央银行垄断货币发行权，可以通过使用货币政策工具，调节货币数量使之符合经济发展的客观需要。

（4）垄断货币发行是中央银行发挥其全部职能的基础。中央银行向金融机构提供集中服务和管理，代表政府管理金融市场和调节社会信用量，都以垄断货币发行为前提。如果有一部分金融机构仍然持有货币发行权，中央银行调节社会信用量的职能也无从谈起。

2.中央银行垄断货币发行的基本职责

（1）根据经济发展的需要，掌握货币发行，调节货币的流通。在信用货币制下，中央银行发行的货币数量要以经济发展的客观要求为依据，货币供应与流通中的货币需求基本保持一致，保证货币的供应量适应经济发展的需要，为经济稳定和持续增长提供良好的金融环境。

（2）掌握货币发行准备，控制信用规模，调节货币供应量。货币发行准备，是指在信用货币制下发行货币时，用作保证的资产。虽然随着货币发行制度的发展演变，货币发行准备的重要性已经下降，但中央银行发行货币与某种资产挂钩仍然能够对货币发行发挥制约作用。因此，目前还有不少国家实行货币发行准备制度，以利于控制信用规模。

（3）根据流通的需要，印刷、铸造或销毁票币，进行库款调拨，调剂地区间的货币分布和面额比例，满足社会对票币提取和支付的不同要求。

货币发行是中央银行极其重要的资金来源，也为中央银行调节金融活动和全社会货币、信用总量，促进经济增长提供了资金力量。因此，“发行的银行”这一基本职能是中央银行实施金融宏观调控的最重要基础。

（二）“银行的银行”职能

银行的银行是指：（1）中央银行是以商业银行和其他金融机构作为业务对象的金融机构；（2）中央银行仍具有银行固有的办理“存、贷、汇”业务的特征；（3）中央银行为商业银行和其他金融机构提供支持、服务，同时也是商业银行和其他金融机构的管理者。中央银行作为银行的银行，其职能具体表现在以下3个方面。

1.集中存款准备金

在中央银行成立之前，各商业银行为了保证支付，也都根据经验留有一部分准备金以应付客户提现，各商业银行所保留的准备金数额和比例各不相同。中央银行产生之后，基于其特殊的作用和地位，各国都通过法律规定商业银行和其他金融机构按存款的一定比例向中央银行交存存款准备金。

集中存款准备金既保证了商业银行和其他存款机构的支付和清偿能力，从而保障存款人的资金安全及合法权益；也能保障商业银行等金融机构自身运营的安全，在商业银行等金融机构出现支付和清偿困难，并在中央银行认定必要的条件时，给予他们必要的资金支持。

中央银行集中存款准备金的另一个重要目的是为了调节信用规模和控制货币供应量。由于存款准备金率的大小直接制约金融体系的信用规模，中央银行可以根据宏观调节的需要，变更、调整法定存款准备金的比率，以扩大或缩小信用规模，从而增加或减少货币供给。

中央银行集中存款准备金还增强了中央银行的资金实力。它扩大了中央银行通过再贴现或特殊贷款支持金融机构的能力，使金融体系的整体支付保证能力增强。当某家商业银行或其他存款机构发生支付、清算困难时，中央银行在认定的条件下不但允许其动用所交的存款准备金，而且在特殊情况下还可以提供远超过其所交的存款准备金数额的资金支持。在多家银行或存款机构同时或连锁发生支付、清算困难甚至在较大范围内发生金融危机的情况下，中央银行可以采用多种方式使集中的存款准备金发挥最大的效用。

2.充当金融机构的“最后贷款人”

当商业银行等金融机构发生资金困难且无法从其他银行或金融市场筹措时，向中央银行融资是解决困难的最终途径。在这种情况下，中央银行就是在充当“最后贷款人”的角色。最后贷款人的作用在于。

（1）当商业银行或其他金融机构发生资金周转困难、出现支付危机时，中央银行为其提供必要支持，以防银行挤兑导致支付链条中断引起的金融恐慌甚至整个银行业的崩溃。

（2）为商业银行办理资金融通，使其在同业拆借方式之外，增加银行资金头寸短期调剂的渠道，提供最终保障。

（3）中央银行通过对商业银行等金融机构提供多种资金支持方式，调节银行信用和货币供应量，传递和实施货币政策意图。如中央银行可根据宏观经济政策和金融政策的需要，采取降低或提高再贴现率和贷款利率的措施，以调节商业银行的信用规模。“最后贷款人”的角色确立了中央银行在金融体系中核心和主导地位，确立了中央银行对金融机构实施金融监督管理的必然性。

【专栏1-3】 欧洲央行“最后贷款人”的角色

欧债危机爆发后，欧洲央行一直在是否充当政府债券市场最后贷款人的问题上摇摆不定。货币联盟中的政府债券市场存在缺陷，很容易爆发流动性危机，只有中央银行做出最后贷款人的承诺才能解决这一问题。欧洲央行该不该在政府债券市场上承担最后贷款人的角色，可以从以下几个方面来探讨。

一是货币联盟的脆弱性。货币联盟中的各国政府以“外国”货币发行债务，也就是某种它自身无法控制的货币。因此，它们无法向债券持有者保证总是能拿出足够的流动资金来按时清偿这些债务。然而中央银行可以充当政府债券市场上的最后贷款人，这样一来，独立国家就能提供一种隐性担保。二是通胀风险。当金融危机爆发时，金融中介出于安全考虑会倾向于持有现金。如果欧洲央行决定不去增加现金供给，随着金融中介展开对现金的追逐，金融危机就会转化成经济衰退，甚至可能是经济大萧条。反之，如果中央银行行使其最后贷款人的职能，增加基础货币的供给，它便可以阻止这种紧缩反应的发生。三是道德风险。任何保险机制都会存在道德风险问题。如果中央银行因为道德风险而放弃在银行体系中的最后贷款人角色，那将是一个可怕的错误。同样道理，欧洲央行出于道德风险的考虑而放弃政府债券市场的最后贷款人角色也是错误的选择。

为了成功稳定欧元区的政府债券市场，欧洲央行必须公开声明将坚定不移地履行最后贷款人的职能。欧洲央行在政府债券市场的最后贷款支持是优化欧元区治理的一个必要条件，但绝不是充分条件。未来，为了防止欧元区爆发危机，切实加强政治团结也不容忽视。近期出现了一些积极迹象，欧洲理事会决定加强对各国政府预算程序以及宏观经济政策的控制。但是，这些举措远远不够，欧元区治理仍需要更多根本性的变革。就目前状况来说，中央银行要坚信，政府债券市场上的最后贷款人职能并不会导致无休止的债务创造。

3.组织、参与和管理全国的清算

中央银行组织、参与和管理全国的清算，始于英格兰银行。1854年英格兰银行采取了对各银行之间每日清算差额进行结算的做法，大大简化了各银行之间资金往来的清算程序。这种做法后来被其他国家相继效仿而推广开来。在存款准备金制度建立后，各商业银行都在中央银行设立了存款账户，各金融机构之间的清算通过其在中央银行的存款账户间进行（包括转账、轧差），这给中央银行负责全国的资金清算带来了极大便利。

中央银行在办理金融机构同城票据交换和同城、异地的资金清算时，具有安全、快捷、可靠的特点：一方面加速了资金周转，提高了清算效率，解决了分散清算带来的困难；另一方面，中央银行通过组织、参与和管理清算，对金融机构体系的业务经营能够进行全面、及时的了解和把握，为中央银行加强金融监管和分析金融流量提供了条件。中央银行作为银行的银行，通过国家授权开展特定的金融业务活动，为中央银行履行调控金融、经济和管理金融业的基本职责提供了稳定有效的途径。

（三）“政府的银行”职能

中央银行天然与政府有着特殊密切的关系。中央银行具有政府的银行的职能，主要通过以下几个方面得到具体体现：

1.代理国库

国家财政收支一般不另设国库机构，而是政府在中央银行设立一个账户，其各项财政收支均在其开立的账户中进行。中央银行代理国库业务，具体工作包括：

（1）按国家预算要求代收国库库款；

（2）按财政支付命令拨付财政支出；

（3）向财政部门反映预算收支执行情况；

（4）经办其他有关国库事务等。

2.代理政府债券的发行

一国政府通常以发行债券筹集资金，来调剂政府收支或弥补政府开支不足。中央银行通常代理政府债券的发行以及办理债券到期时的还本付息等事宜。

3.为政府融通资金提供特定信贷支持

由于政府财政收入和支出在时间上存在差异，中央银行需要向政府提供短期融资，其方式主要有两种。

（1）在法律许可限度内，直接向政府提供贷款或透支。

这通常是为了弥补政府财政收支的临时差额，是短期性融资。除特殊情况外，各国中央银行一般不承担向财政提供长期贷款或透支的责任。政府长期性的资金大多需要通过发行长期政府债券或其他途径解决，这主要是为了约束财政赤字的过度扩大和长期出现，避免通货膨胀，保持货币稳定。目前，许多国家都明确规定，中央银行应竭力避免用发行货币的方式弥补财政赤字。因此，中央银行向政府提供贷款或透支都有严格的规定。

（2）购买政府债券。

这有两种情况：一是直接购买，即中央银行在一级市场上购买。中央银行在发行市场上直接购买政府债券，购买资金便形成财政收入，流入国库，这等于向政府提供了融资。二是间接购买，即在二级市场上购买。中央银行在二级市场上购买政府债券，这意味着资金间接流向了财政，这是对政府的间接融资。然而，无论是中央银行在一级市场上购买政府债券还是在二级市场上购买政府债券，都意味着政府融资的增加。

4.持有和经营管理国际储备

世界各国的国际储备一般都是由中央银行持有并进行经营管理。国际储备包括外汇、黄金、在国际货币基金组织中的储备头寸、国际货币基金组织分配尚未动用的特别提款权等。在管理国际储备方面，中央银行的主要职责包括：

（1）对储备资金总量进行调控，使之内外均衡，即国内货币发行和国际贸易等所需的支付需要相适应；

（2）对储备资产结构特别是外汇资产结构进行调节，实现保值增值的目的；

（3）对储备资产进行经营和管理，负责储备资产的保值及经营收益；

（4）保持国际收支平衡和汇率基本稳定。

5.代表政府参加国际金融组织和活动

政府的对外金融活动，一般都授权中央银行作为政府的代表。政府的对外金融活动包括：

（1）参加国际金融组织，如国际货币基金组织、世界银行、国际清算银行等世界性金融组织，亚洲开发银行、非洲开发银行的区域性金融组织，以及国际性、区域性的各种金融论坛和非正式的协调组织等；

（2）参与国际金融事务与活动，如出席各种国际性金融会议、参加国际金融事务的谈判、协调和磋商、办理政府间的金融事务往来及清算等；

（3）代表政府签订国际金融协定。随着金融国际化程度的加深，各国在金融领域的合作与协调也越来越重要，作为一国政府的代表，签订各种双边和多边国际金融协定是中央银行的重要职责。

6.制定和实施货币政策

货币政策是政府对经济实行宏观调控的基本经济政策之一。对于货币政策的制定和实施，世界各国一般都是通过法律赋予中央银行承担此项职责。中央银行根据经济发展的实际情况，通过实施货币政策，达到稳定币值和物价、促进经济增长等目的。

7.对金融业实施监督管理

政府对金融业的监督管理，一般都是由中央银行或中央银行及其他金融管理机构进行的。监督内容主要包括：

（1）制定并监督执行有关金融法规、基本制度、业务活动准则等；

（2）监督管理金融机构的业务活动；

（3）管理、规范金融市场。

8.为政府提供经济金融情报和决策建议，发布经济金融信息

由于中央银行处于社会资金运动的中心环节，是货币、信用的调剂中心、社会资金清算中心和金融业管理中心，因此，中央银行能够掌握全国经济金融活动的基本资料信息，能够比较及时地反应整个经济金融运行状况，因而也可为政府决策提供有益的建议。

总之，发行的银行、银行的银行和政府的银行，体现了中央银行的基本职能。但在具体内容上，各国的中央银行之间还有所差异，有的比较全面，有的则不够全面。而且，一国经济发展水平和社会经济金融环境也会制约中央银行职能的发挥。这体现在，一方面，各国中央银行在不同的发展时期，基本职能的侧重点和内容是不断发展变化的；另一方面，各国中央银行即使在同一发展时期，职能的具体内容和侧重点也有所不同。