第三节 中央银行制度的类型、组织结构与资本组成

一、中央银行制度的基本类型

虽然目前世界各国基本上都实行中央银行制度，但不存在一个统一的模式。归纳起来，大致有单一式中央银行制度、复合式中央银行制度、准中央银行制度和跨国中央银行制度4种类型。

（一）单一式中央银行制度

单一式中央银行制度是指国家建立单独的中央银行机构，使之全面纯粹地行使中央银行职能的中央银行制度。这是最主要、最典型的中央银行制度形式，这种类型又分为两种情况。

1.一元式中央银行制度

一元式中央银行制度是指一国由一家中央银行及其众多的分支机构来执行中央银行职能，中央银行机构自身上下是统一的，机构设置一般采取总分行制，逐级垂直隶属。一元式中央银行制度下的中央银行是完整标准意义上的中央银行，其特点是权力集中统一、职能完善、有较多的分支机构。目前世界上绝大多数国家的中央银行都实行这种体制，如英国、法国、日本等，中国人民银行也采用一元式组织形式。

2.二元式中央银行制度

二元式中央银行制度是指一国的中央银行体系由中央和地方两级相对独立的中央银行机构共同组成。中央级中央银行和地方级中央银行在货币政策方面是统一的，中央级中央银行是金融决策机构，地方级中央银行要接受中央级中央银行的监督和指导。但在货币政策的具体实施、金融监管和中央银行有关业务的具体操作方面，地方级中央银行在其辖区内有较大的独立性，与中央级中央银行也不是总分行的关系，而是按法律规定分别行使其职能。联邦制的国家如美国、德国目前即实行此种中央银行制度。

（二）复合式中央银行制度

复合式中央银行制度是指一国不单独设立专司中央银行职能的中央银行机构，而是由一家集中央银行与商业银行职能于一体的国家大银行兼行中央银行职能的中央银行制度，即所谓的“一体二任”。这种中央银行制度往往与中央银行初级发展阶段和国家实行计划经济体制相对应。前苏联和1990年前的多数东欧国家即实行这种制度，中国在1983年前也实行这种制度。

（三）准中央银行制度

准中央银行制度是指某些国家和地区通常不设立完整意义上的中央银行，而只设立类似中央银行的金融管理机构执行部分中央银行的职能，并授权若干商业银行也执行部分中央银行职能的中央银行制度形式。采取这种中央银行组织形式的国家有新加坡、马尔代夫、斐济、沙特阿拉伯、阿拉伯联合酋长国、塞舌尔等。这类准中央银行制度通常与国家或地区较小而同时又有一家或几家银行在本国一直处于垄断地位相关。

（四）跨国中央银行制度

跨国中央银行制度是指由若干国家联合组建一家中央银行，由这家中央银行在其成员国范围内行使全部或部分中央银行职能的中央银行制度。其中有两种情况：一种是没有建立中央银行的数个国家组建一家联合中央银行；另一种是联合建立跨国中央银行的各国本来就建立了中央银行。不管是哪种情况，这种中央银行制度一般与区域性多国经济的相对一致性和货币联盟体制相对应。

第二次世界大战后，一些地域相邻的欠发达国家建立了货币联盟，并在联盟内成立了由参加国共同拥有的中央银行。这种跨国的中央银行发行共同使用的货币和制定统一的货币政策，监督各成员国的金融机构及金融市场，对成员国的政府进行融资，办理成员国共同商讨并授权的金融事项等。实行跨国中央银行制度的国家主要在非洲和东加勒比海地区，主要有西非货币联盟、中非货币联盟、东加勒比海货币区三个。这些跨国中央银行因其成员国都属于经济欠发达国家，因而没有对世界经济产生很大影响。目前，最具影响力的跨国中央银行是欧洲中央银行。

【专栏1-4】 欧洲中央银行

欧洲中央银行于1998年6月1日宣告成立，7月1日正式运作。欧洲中央银行是世界上第一个管理超国家货币的中央银行。独立性是它的一个显著特点，它不接受欧盟领导机构的指令，不受各国政府的监督。它是唯一有资格允许在欧盟内部发行欧元的机构。1999年1月1日欧元正式启动后，12个欧元国政府失去了制定货币政策的权力，实行欧洲中央银行制定的货币政策。欧洲中央银行由两个层次组成：一个是欧洲中央银行本身，另一个是由欧洲中央银行和欧盟各成员国的中央银行组成的欧洲中央银行体系。欧洲中央银行与欧元成员国中央银行共同组成欧元体系。

欧洲中央银行具备法人身份，是决策机构，欧洲中央银行体系则不具备法人身份，是执行机构。欧洲中央银行下设行长理事会、普通理事会和执行委员会。行长理事会由欧元区各国央行行长参加，普通理事会则吸纳非欧元区的欧盟成员国央行行长参加，日常管理机构是执行委员会，决策机构是行长理事会。欧洲中央银行负责制定欧元区统一的货币政策，然后交由各成员国中央银行实施。欧洲中央银行理事会每年至少举行10次会议。

二、中央银行的组织结构

中央银行的组织结构是中央银行制度的重要内容之一，其组织结构包括权力分配结构、内部职能机构和分支机构设置等方面。中央银行行使其职能要在既定的组织结构框架下进行。由于各国中央银行的基本职能相同，中央银行的组织结构在主要的方面也就大体类似，又由于各国中央银行在组织形式上采取了不同类型，因此中央银行的组织结构在具体方面又有所差异。

各国中央银行的组织结构大多由专门的法律或专项规定来确定，法律或规定则是根据本国的经济制度、经济发展水平和金融业总体状况及历史传统等多方面的因素综合考虑而制定的。因此，中央银行的组织结构一般是比较稳定的，这有利于中央银行更好地行使其职能。

（一）中央银行的权力分配结构

中央银行的权力分配结构，主要指最高权力分配状况，这通过权力机构的设置和职责分工体现出来。中央银行的最高权力，大致可归并为决策权、执行权和监督权这3个方面，其中决策权是权力的核心，是中央银行权威的象征；执行权是权力的集中体现，在执行中又包含着许多次级决策权；监督权是对决策和执行权力的约束，是对中央银行有效行使职能的保证。

决策权、执行权和监督权在有些国家的中央银行中是合一的，而有些国家的中央银行则分别设立不同的机构分别行使其权力。

1.决策权、执行权和监督权相对集中的模式

设立一个机构行使中央银行的最高权力，其权力机构一般是中央银行的理事会，理事会既是各项政策和方针的制定者，又负责这些政策、方针的贯彻实施和监督。英国、美国、菲律宾、马来西亚等国的中央银行即属于这种类型。

如美国联邦储备体系的最高权力机构是联邦储备委员会，也称理事会，联邦储备理事会的主要职责有：制定货币政策，包括规定和变更存款准备金率、批准调整贴现率等；监管12家联邦储备银行和联储管辖范围内的金融机构即会员银行和银行持股公司等；保证美国支付体系的完整性和连续性；负责监督执行有关消费信贷和联邦法规，如贷款诚实法、平等信贷机会法以及房屋抵押披露法等。此外，理事会还须向国会提交其经营情况的年报，以及一年两度的有关国家经济发展状况和联储货币与信贷供应增长目标的特别报告。

联邦储备体系还设有联邦公开市场委员会，负责决定美联储在公开市场应作何种操作，包括买卖政府和联邦机构的证券、吞吐存款机构的储备以及规定和指导外汇市场上美元对外国货币的操作等。

另外，联邦储备体系还设有联邦顾问委员会、消费者顾问委员会和存款机构顾问委员会，作为理事会的顾问咨询机构。

根据《中国人民银行法》，中国人民银行不设立理事会，实行行长负责制，行使最高决策权。另设立货币政策委员会作为中国人民银行制定货币政策的咨询议事机构。货币政策委员会的职责是，在综合分析宏观经济形势的基础上，依据国家的宏观经济调控目标，讨论货币政策有关事项，并提出建议。我国货币政策委员会在制定货币政策方面发挥着重要作用，但其性质为咨询议事机构。因此，从权力分配结构看，中国人民银行是属于决策权、执行权、监督权合一并且权力高度集中的中央银行。

2.决策权、执行权和监督权相对分散的模式

有的中央银行设立相对独立的权力部门，分别行使决策权、执行权与监督权。典型的有日本银行、瑞士银行等，德国联邦银行、法兰西银行在欧洲中央银行成立前也属于这一类型。

根据1997年4月17日通过的《日本银行法》修正案，日本银行政策委员会是制定货币政策的最高决策机关，政策范围包括变更官定利率和存款准备金率，制定调整金融市场的运作和管理规则等，日本银行的主要职能机构变更以及在业务、会计等方面的重要事项也须经过该委员会讨论通过。日本银行的最高执行权力机构是日本银行理事会，负责执行政策委员会的决定和研究处理日常经营中的重大事项。同时，日本银行还设立监事会，负责监督检查日本银行的业务和政策执行情况。

瑞士国家银行最高决策权力机构是理事会，理事会的主要职责是制定货币政策、确定业务制度、审核年度决算、向联邦政府提出执行理事会成员和分行行长人选等。瑞士国家银行的执行权力机构是执行委员会，执行委员会负责处理中央银行的日常重要事项。瑞士国家银行的监督机构是银行委员会，负责监督国家银行的业务活动和理事会决策的执行情况。

（二）中央银行的内部机构设置

中央银行内部机构的设置，是指中央银行总行或总部机关的职能划分及分工。为确保中央银行行使其职能，必须设置具体的职能部门进行业务操作。各国中央银行内部职能部门的设置都是根据其承担的任务，包括货币政策的组织实施、与各类金融机构的业务往来、金融监管等，按照精干、高效和有力配合协调等原则而设置的。尽管各国中央银行的内部机构设置数量不等、名称也有差别，但总体来看，大多包括如下3个部门。

1.职能部门

这是中央银行内设机构的主体部分，包括办理与金融机构业务往来的部门、货币政策操作部门、负责货币发行的部门、组织清算的部门等。

2.咨询部门

为中央银行行使职能提供咨询、调研和分析的部门，包括统计分析部门、研究部门等。

3.后勤部门

为中央银行有效行使职能提供保障和行政管理服务的部门，包括行政管理部门、服务部门、后勤保障部门等。

中央银行内部职能机构的设置并不是固定不变的，随着中央银行职能和业务量的变化，职能机构也会随之调整，各部门之间的业务分工也会视工作的方便而有所改变，但一般说来，在一定时期内，中央银行的内部职能机构是比较稳定的。

中国人民银行的内设机构有条法司、货币政策司、金融市场司、金融稳定局、调查统计司、会计财务司、支付结算司、科技司、货币金银局、国库司、国际司、内审司、研究局、征信管理局、反洗钱局等。

（三）中央银行分支机构的设置

中央银行的分支机构是中央银行体系中的重要组成部分，是中央银行全面行使职能和履行规定职责所必需的组织保证。世界各国的中央银行基本上都设立了自己的分支机构。

中央银行分支机构的设置大致有3种情况。

1.按经济区域设置分支机构

这种设置方法是根据各地经济金融发展状况和中央银行业务量的大小，视实际需要按经济区域设立分支机构，与行政区划并不一致。经济区域的划分主要考虑以下因素：（1）地域关系；（2）经济、金融联系的密切程度；（3）历史传统；（4）业务量。

分支机构一般都设立在该区域内的经济和金融中心，机构规模的大小视实际需要而定。这种设置方式有利于中央银行各项政策方针的贯彻执行和货币政策的集中统一操作，受地方政府的干预较少，也反映出中央银行是国家的宏观经济调控部门而非一般行政机构的特征。同时，按经济区域设置中央银行的分支机构能更好地体现市场经济的原则，也符合商品经济发展的客观规律。再有，这种设置方式的主动权完全在中央银行，中央银行可根据实际需要确定分支机构的设置数量，而不是被动地依据行政区划逐一设立，这就使中央银行的分支机构能够尽可能地集中，减少了成本，提高了效率。

目前世界上大多数国家中央银行的分支机构都是按照经济区域设置的。美国12家联邦储备银行虽然不是联邦储备理事会的下属分支机构，但作为美国联邦储备体系的重要组成部分，它们是按照经济区域设立的。美国联邦储备体系将全国50个州和哥伦比亚特别行政区划分为12个联邦储备区，每个区在指定的中心城市设立一个联邦储备银行。英格兰银行的分支机构也是按照经济区域设置的，目前在5个中心城市设立了区域分行，在3个城市设立了代理处。

2.按行政区划设置分支机构

在这种设置方式下中央银行的分支机构设置与国家的行政区划相一致，逐级设置分行或支行。分支机构规模的大小与其所在的行政区的级别相关，而与业务量的关系不大。这种设置方式一般是与计划经济体制相适应。前苏联以及其他实行计划经济体制的国家基本上都是采取按行政区划设置分支机构的方式。中国人民银行在1998年以前也是采取这种设置方式：总行设在北京，各省、自治区、直辖市以及经济特区和国家确定计划单列的重点城市，设立一级分行；在省辖地区和市设立二级分行；在全国的县一级设立支行。总、分、支机构实行垂直领导和管理。

3.以经济区域为主，兼顾行政区划设置分支机构

这种设置方式一般是按经济区域设置分行，而分行之下的机构设置则考虑行政区划并尽量与行政区划相一致。日本银行分支机构的设置基本上是这种模式。日本银行把全国47个都、道、府、县划分为33个业务区，同时还设有12个办事处。分行以下机构的设立则更多地考虑行政区划。

中国人民银行于1998年年底在分支机构设置上进行了重大改革，撤销了省级分行，按经济区域设立了9家跨省、自治区、直辖市的分行，同时，撤销北京分行和重庆分行，在这两个直辖市设立总行营业管理部履行所在地中央银行职责。20个省会（首府）城市中心支行，5个副省级城市中心支行，6个分行营业管理部，308个市（州、盟）中心支行，1766个县（市）支行。这些分支机构作为人民银行的派出机构，根据总行的授权，依法维护本辖区的金融稳定，承办有关业务。所以，目前中国人民银行的分行是按照经济区域设置的，而中心支行则是按行政区域设置的。另外，中国人民银行还在海外设立了若干代表机构。

目前世界各国的中央银行，除美国联邦体系之外，其分支机构都可以看作为中央银行总行或总部的派出机构。总行或总部对分支机构一般都实行集中统一领导和管理，在分支机构层次较多的情况下，大多按逐级管理的方式进行运作。

由于各国的情况不同，中央银行对其分支机构的授权也有较大差异，有些国家中央银行的分支机构权利较大，有些则相对较小，但其基本任务或职责却是一致的，如贯彻总行或总部的方针政策；执行总行或总部的指令；在授权范围内代表中央银行在本辖区实施金融监管；提供区域性支付清算服务与管理；进行经济金融统计与调查研究；办理本辖区内中央银行业务，如经理国库、代发政府债券、现金发行与调拨、外汇金银管理等。

三、中央银行的资本组成

（一）全部资本为国家所有的中央银行

目前大多数国家中央银行的资本金是为国家所有的。这有两种情况：一是国家通过购买中央银行资本中原来属于私人的股份而对中央银行拥有了全部股权；二是由国家拨付全部资本金成立中央银行。

一般说来，历史比较久远的中央银行大多为私营银行或股份银行演变而来，最初的资本金大多为私人投资或股份合作。随着中央银行地位的上升和作用的增强，为了更好地行使中央银行职能，国家通过购买私人股份的办法逐渐实行了中央银行的国有化。1920年布鲁塞尔国际经济会议要求各国普遍建立中央银行制度以后，原来未建立中央银行制度的国家纷纷设立了自己的中央银行，这期间，有的国家是由政府直接拨款建立中央银行的。特别是第二次世界大战之后，一批新独立的国家在筹建中央银行时正赶上欧洲的国有化浪潮，便由政府拨款直接建立了自己的中央银行。中国人民银行的资本组成也属于国家所有的类型，《中国人民银行法》第八条规定，“中国人民银行的全部资本由国家出资，属于国家所有。”

（二）国家拥有部分股份的中央银行

这种资本组成类型，国家资本大多占50%以上，非国有资本即民间资本包括企业法人和自然人的股份低于一半，如日本银行，政府拥有55%的股份，民间持股45%；墨西哥的中央银行，国家资本占53%，民间资本占47%；巴基斯坦中央银行的股份，政府持有51%，民间资本49%，等等。也有些国家如比利时、厄瓜多尔、委内瑞拉、卡塔尔等国中央银行的资本中政府民间股份各占50%。

在国家不拥有全部股份的中央银行中，法律一般都对非国家股份持有者权利作了限定，如只允许有分取红利的权利而无经营决策权，其股权转让也必须经过中央银行同意后方可进行等。对于一些具体事宜有些国家还作了更为详细的规定，如日本银行规定，私股持有者每年享受的最高分红率为5%。由于私股持有者不能参与经营决策，所以对中央银行的政策基本上没有影响。

（三）全部股份非国家所有的中央银行

有的中央银行，国家不持有股份，全部资本非国有，中央银行依据法律规定与授权行使职能。典型的有美国、意大利和瑞士等少数国家。

美国联邦储备银行的股本全部由参加联邦储备体系的会员银行所拥有，会员银行按自己的实收资本和公积金的6%认购所参加的联邦银行的股份，先缴付所认购股份的一半，另一半待通知随时缴付。会员银行按实缴股本每年享受年率6%的股息。

意大利中央银行的资本股份最初是由私人持有，1926年该银行由股份公司组织转变成为按公法管理的机构，1936年《意大利银行法》规定意大利中央银行为公法银行，30亿里拉的资本分为30万股，由储蓄银行、公营信贷银行、保险公司、社会保障机构等所持有，股份转让也只能在上述机构之间进行，必须得到意大利银行董事会的许可。

瑞士国家银行1905年创建时为联合股份银行，资本额为5000万瑞士法郎，实收资本为2500万瑞士法郎，其中多数股份由州政府银行持有，少数股份由私人持有，但必须是本国公民、本国企业或在瑞士建立总代表处的法人。瑞士政府不持有该银行的股份，但掌握其人事权，瑞士国家银行的董事大部分由政府指派。

（四）无资本金的中央银行

极个别中央银行无资本金，如韩国银行。根据1962年修订后的韩国中央银行法第2条规定，韩国银行作为一个特殊的法人，没有资本金。韩国的中央银行虽然没有资本金，但在其央行法案（Bank of Korea Act）中对盈余处理有如下规定：韩国银行每年运营净利润的30%要作为储备金，还可以在政府同意下建立一些针对特殊目的的储备基金。每年的净利润按规定留存准备金之后，全部汇入政府的“总收入账户”。会计年度中如发生亏损，首先用提存的准备金弥补，不足部分由政府的支出账户划拨。

（五）多国共有资本的中央银行

多国共有资本的中央银行是指跨国中央银行的资本不为某一国家所独有，是由共同组建中央银行的各成员国按照一定比例认缴中央银行资本，各国以认缴比例拥有对中央银行的所有权。如欧洲中央银行等。

中央银行的资本组成虽然有上述5种类型，但有一点是共同的，即无论是哪种类型的中央银行，都是由国家通过法律（跨国中央银行是通过成员国之间的条约）赋予其执行中央银行的职能，资本所有权的归属已不对中央银行的性质、职能、地位、作用等发生实质性影响。

补充阅读 中央银行发展的“三代”

“第一代”：强调业务功能

央行提供业务支持，以支持国家政府机构以及国民经济中的机构和个人。中央银行的具体职能应该大体上包括：

1.发行流通货币和收集铸币税；

2.银行间结算；

3.为政府和其他银行服务；

4.管理财政的工具；

5.特定时间和地点的其他业务服务。

中央银行发展的第一代，优先考虑的是效率。客户和利益相关者要求中央银行具有可预测性、一致性和可靠性。人们期待、鼓励中央银行作为一种“官僚机构”去运作。在这一阶段，官僚机构的消极方面影响不大，指挥和控制可传递效率。在中央银行第一发展阶段，“经理”只需要成为能干的管理者。

“第二代”：强调政策职能

中央银行有新的角色，需要更广泛的知识和更复杂的判断。央行的直接客户以及更广泛的利益相关者，现在也需要政策职能，如：

1.管理国家的外汇储备和汇率；

2.制定和执行货币政策；

3.管理和监督金融机构；

4.在经济发展方面提供专家建议甚至决定。

第二代中央银行需要以更现代化的方式取代第一代作为官僚机构的中央银行，这些变化可能包括彻底的反思中央银行的职能和结构。总体工作人员可能大幅下降，以适应中央银行功能和技术变革，薪酬结构应反映经济价值，而不是服务时间的长短。20世纪常用的商业工具，如量化的目标，成本会计，管理报告，相关利益者的问责制和系统优化，将不得不加以调整，以适应中央银行的特定需求。在第二代中央银行中高级职员必须是真正的经理人，而不是行政官员。

“第三代”：强调综合影响

第三代中央银行的形态还未完全形成，但某些轮廓已经显现。平衡的经济活动正从产生有形需求转向产生无形需求。信息和通信技术正在改变经济结构、经济关系和经济交易，以创建一个复杂的、技术先进的和全球化的“知识经济”。对中央银行而言，最根本的是，国家中央银行概念背后的“国民经济”宏观经济模型受到威胁，逐渐变得不那么重要了。

在第三代中央银行，业务功能并非中央银行独有，或者说更多的高科技因素更少的人参与其中。政策职能从开处方和干预转变为施加影响和风险管理，在所有这些职能中，态度、更快、更新的经验和信息技术发挥着战略性的作用。这些第三代功能的变化甚至构成了对第二代的组织结构和管理做法的挑战。

为了管理中央银行组织不可避免的风险，由于其理论和实践相结合的独特视野，中央银行可以研究企业和政府可能会忽视的问题。“思想领导”甚至可能成为中央银行的主要职能。

第三代中央银行要求一个更复杂的新的组织结构，增加一个新的功能——探索。通过探索，中央银行可以做很多工作来帮助社会实现艰难的经济和社会转型。

第三代中央银行也要求在他们的传统美德“诚信、专业和公共服务的道德”的基础上，增加新品质，“眼光、开放、创新、对未来风险和机会的预测”。高级职员大多数必须成为领导者和服务者，而不仅仅是经理人。

读后讨论

1.中央银行未来发展的方向是什么？

2.如何看待中央银行这“三代”之间的联系？

3.完善中央银行职能应考虑哪些措施？

本章小结

1.中央银行是在资本主义银行制度发展过程中，以社会生产力的发展为基础，与商品货币经济的高度发达程度相适应，从商业银行中独立出来的一种特殊的政府性金融机构。

2.中央银行的性质是指中央银行自身所具有的特有属性。中央银行的性质表现为它是一国金融体系的核心，是管理全国金融事业的国家机关，是经营金融业务的特殊金融机构。

3.中央银行具有三大职能：发行的银行、银行的银行、政府的银行。

4.中央银行制度类型主要有：单一式中央银行制度、复合式中央银行制度、准中央银行制度和跨国中央银行制度。

5.中央银行的资本结构类型有：全部资本为国家所有、国家拥有部分股份的中央银行、全部股份非国家所有的中央银行、无资本金的中央银行、多国共有资本的中央银行。

重要概念

中央银行 发行的银行 银行的银行 政府的银行 最后贷款人 金融稳定单一式中央银行制度 复合式中央银行制度 准中央银行制度 跨国中央银行制度

练习题

1.为什么说中央银行的产生有历史必然性？

2.中央银行的性质与职能是什么？

3.简述中国人民银行的发展历程。

4.中央银行有哪些基本类型？各有什么特点？