一、社区减灾政策分析的内容

政策分析的内容取决于政策分析的框架。以政策过程为分析框架，关注的必然是这样一些问题：政策是如何产生的？是如何被执行的？又是如何被终止的？这一过程之中哪些环节是需要改进和完善的？与此相应的是，政策制定、政策执行、政策评估等环节也就成为政策过程分析的主要内容。而以政策结构为分析框架，政策系统的构成要素即政策制定者、政策执行者、政策对象、政策问题、政策目标、政策资源、政策环境和政策效果等自然成为政策分析的主要内容。在实际的情形中，两种不同的分析框架在内容上很难完全分开。比如，在政策过程分析中，对政策制定过程的分析也必然会将政策制定者作为一个重要的分析内容；而在政策系统分析中，对政策制定者的分析同样也离不开对政策制定环节的分析。

和其他公共政策一样，社区减灾政策从最初的构想到最后的终结是一个完整的生命过程，它由认定政策问题、纳入政策议程等一系列环节构成。这些环节大致可以划分为政策制定、政策执行和政策评估三个大的阶段。这三个阶段具有内在的逻辑关系，并表现出逻辑的完整性，构成了相对独立的政策系统。在这一完整的生命过程中，政策环境像一只无形的手，自始至终影响着社区减灾政策的整个生命进程。所以，对社区减灾政策的分析可以从环境系统和政策系统两个方面进行。质言之，社区减灾政策分析的框架主要由环境系统和政策系统两部分构成。在对政策系统自身的分析中，我们借助于政策过程这一框架，并在这一分析框架下加入对政策构成要素的分析。基于这样的认识，社区减灾政策分析的内容主要包括政策环境、政策制定、政策执行和政策评估四个方面。

1. 社区减灾政策环境

从广泛意义上说，环境是系统以外的一切事物。这些事物在系统之外构成“环境超系统”，并对系统产生大小不一、程度不同的影响。作为社会大系统的子系统，社区减灾政策总是在一定的环境中存在和发展，通过系统和环境之间既可分辨又可渗透的界限，与环境进行物质、能量和信息的交流，并随着环境的改变而不断调整。环境和社区减灾政策的这种交互作用，要求社区减灾政策具有高度的敏感性和相对灵活的弹性，以适应政策环境的发展变化。比如说，当经济社会发展所带来的农村社区大部分留守人员为老人和儿童这一社区人员结构的变化时，社区灾害救助应急预案等社区减灾政策也应进行及时的调整和修订。

一般而言，环境可以分为一般环境和特殊环境。一般环境是指对特定社会内一切组织和个人均发生影响的宏观社会因素之和，大致可以概括为政治—制度环境、经济—社会环境、历史—文化环境三个方面^[4]，具有文化、技术、教育、政治、法制等九个方面的特征（见专栏1.5）。特殊环境则是指只对特定社区减灾政策产生影响的外部条件。与一般环境相比，特殊环境对社区减灾政策的影响更直接、频率更高、强度也更大。

专栏1.5

一般环境特征

文化特征：包括历史背景、意识形态、价值观和社会准则。对权威关系、领导方式、人与人之间的关系、理性主义、科学和技术的看法，确定着社会机构的性质。

技术特征：社会上科学与技术的发展水平，包括物质基础（工厂设备与设施）及技术知识基础。科学技术能够发展并应用新知识的程度。

教育特征：居民的普遍文化水平。教育制度的完善程度与专业化程度。受过高等专业及专业训练的人所占的比例。

政治特征：社会的一般政治气氛。政权集中的程度。政治组织的性质（分权的程度、职能的多样性，等等）。政党制度。

法制特征：对宪法的重视、法律的性质、各政府部门的司法权。关于组织的组成、税收及控制的特殊法律。

自然资源特征：自然资源的性质、数量和可用性，包括气候与其他条件。

人口特征：可向社会提供的人力资源的性质；其数量、分布、年龄与性别。人口集中或城市化是工业社会的一个特征。

社会特征：阶级结构及其变动性。社会作用的明晰度。社会组织的性质及社会制度的发展。

经济特征：基本经济结构，包括经济组织的类型——私有与公有的对比；经济计划的分散和集中；银行体制；财政政策。对物质资源投资的水平及消费特征。

材料来源：〔美〕弗莱蒙特·E.卡斯特、詹姆斯·E.罗森茨韦克：《组织与管理——系统方法与权变方法》，李柱流等译，北京：中国社会科学出版社2000年版，第166页。

对社区减灾政策的环境分析，主要是分析与社区减灾政策密切相关的外部环境因素。这些紧密相连的外部环境首先是自然环境。对社区减灾政策而言，自然环境中最主要的因素是自然灾害。因为，没有自然灾害也就无所谓社区减灾，更不可能有社区减灾政策的制定。所以，作为社区减灾政策环境分析的重要内容，对自然环境因素的分析主要是分析自然灾害在哪些方面影响了作为政策对象的社区和社区居民，进而分析社区减灾政策在哪些方面进行了适应性的调整。其次是政治—制度环境。社区减灾政策的制定和执行不可能脱离现有的体制、机制和法制，它们对社区减灾政策运行效果的影响最为直接。在这方面，主要是分析体制、机制和法制等制度环境在哪些方面影响了社区减灾政策的制定与执行，社区减灾政策又该如何保持与制度环境的协调性。复次是经济—社会环境。经济—社会环境是社区减灾政策面临的最为复杂的外部环境。它的发展变化引发了社区人员结构、社区人际关系等诸多方面的改变。这些改变也同样会对社区减灾政策产生各种不同的影响。在这方面，主要是分析经过多年的改革开放，我国经济—社会的快速发展在哪些方面改变了社区，这些改变又是怎样影响和推动了社区减灾政策的发展。再次，是信息技术环境。信息技术既可以用于灾害预警信息的传递、减灾理念和知识的传播，同样也可以使减灾成为公众关注的焦点和中心。这意味着，社区减灾政策比以往任何时候都要关注社会公众尤其是受灾群体的需求和反应。此外，由于“技术的价值负荷性表明任何技术在本质上都是积极性与消极性、建设性与破坏性双重属性的统一体”^[5]，所以，信息技术同样也可以给社区减灾政策带来消极和负面的影响。例如，虚假的灾情或救助信息传播常常会造成政策对象的不安和混乱，进而影响社区减灾政策的制定和执行。在这方面，主要是分析信息技术的发展在哪些方面给社区减灾政策带来了机遇和挑战。最后是减灾文化环境。减灾文化最重要的作用就是在潜移默化之中使减灾成为一种社会的自觉行动。这样一种自觉行动一旦形成，无论是对完善社区减灾政策的制定，还是对促进社区减灾政策的执行，都是极为难得的外部环境。在这方面，主要是分析源远流长的中国减灾文化在社区减灾中发挥了怎样的作用，又如何在社区减灾的实践中进行培育和不断发展。

2. 社区减灾政策制定

按照詹姆斯·E.安德森的理解，“政策过程被视为某一有序的行动方式，它包括若干关于行动的功能范畴”^[6]。在他和另外两位研究者撰写的《美国公共政策和政治》一书中，提出了政策过程的五个阶段（见表1.1）。这一政策过程与威廉·N.邓恩提出的政策过程几乎一致。在《公共政策分析导论》一书中，邓恩将政策过程划分为议程建立、政策形成、政策采纳、政策执行和政策评估五个独立的阶段，并对应这五个阶段提出了政策分析程序的五个环节，即构建政策问题、预测政策前景、建议政策行动、监测执行结果和评价政策绩效（见图1.3）。^[7]

资料来源：詹姆斯·E.安德森、戴维·W.布雷迪（David W.Brady）和查尔斯·布洛克（Charles Bullock）：《美国的公共政策和政治》（Public Policy and Politics in the United States），北锡楚埃特，马萨诸塞：达克斯伯里出版公司1978年版。转引詹姆斯·E.安德森：《公共决策》，唐亮译，北京：华夏出版社1992年版，第27页。

按照这样的政策过程，本书关于政策制定的过程主要包含了政策议程、政策形成和政策采纳三个阶段。在这三个阶段中，不同的机构和人员卷入其中，机构之间的互动也由此产生。作为一种回溯性政策分析，本书重点探讨的是如何来评估分析政策制定的过程。史蒂文·凯尔曼以政治活动为分析框架来分析政策制定过程如何进行，并提出了评价政策制定过程的两个标准，即政策制定过程是否趋于产生良好的公共政策和过程本身是否有助于我们的尊严获得承认并陶冶我们的品格。^[8]这一分析框架和评价标准至少在两方面有助于我们分析社区减灾政策的制定，即以机构为背景来分析政策的产生过程和以良好的公共政策来判断政策制定过程的优劣。在本书，我们不去过多地描述社区减灾政策是如何产生的，而着重分析与政策制定密切相关的三个方面，既社区减灾政策制定主体、政策对象和政策需求。

3. 社区减灾政策执行

政策执行是将政策内容转变为现实的过程。围绕政策执行这一过程的研究产生了两大不同的派别。行动学派强调政策执行的关键问题在于政策执行机关如何采取政策行动。政策行动坚强有力、行动方法切实可行，就可以较为顺利地实现政策目标，合理的政策执行甚至在一定程度上可以弥补政策决定的不足。组织理论学派则强调，既定的政策是否能够得到忠实的执行，关键在于政策执行机构在主观上是否能够充分理解政策的涵义，是否愿意毫无保留地支持政策决定，在客观上是否拥有足够的能力和资源——譬如权力、权威、人员、资金、设备等，以有效地执行政策。^[9]

在政策执行的分析路径上，“自上而下”（top-down approach）的分析路径从政府（通常是中央政府）的政策决定（通常是既定政策）出发，考察政策目标是否实现，何时实现，以及怎样实现。这一分析路径以政府决策官员的政策决定为出发点或中心点，着重考察政府执行官员和目标群体的行动在多大程度上与政策决定的要求相一致；政策实施之后，政策目标在多大程度上得到了实现；影响政策输出及效果的主要因素是什么；政策是如何在实际经验的基础上被修正和调整的。“自下而上”（bottom-up approach）的分析路径则将政策执行的第一线官员或“街头官员”（street-level bureaucrats）作为分析的起点，强调政策制定与政策执行是一个没有截然区分的，充满了上下级之间、政府与社会之间往来互动的过程，并强调这个过程中多种行为者的多重互动及其与政策效果的关系。^[10]

具体到社区减灾政策，它的执行更多地要依靠法定社区的组织机构和社区干部。而这最为基层的执行主体在我国政治结构中的独特性，注定了它既要注重组织机构自身的建设也要采取适宜的行动，才能真正地将社区减灾政策“落到地上”。所以，对社区减灾政策执行的分析，更多的是一种“自下而上”的分析，分析的内容既包括执行主体的行动也包括执行机构自身的建设。

作为一种事后的分析，对于社区减灾政策的执行分析，更多地是要分析政策执行主体怎样影响了政策的执行，以及在这一执行过程中，又有哪些因素影响和制约了社区减灾政策的执行效果。

4. 社区减灾政策评估

政策评估是了解和判断政策效果是否为预期效果以及这些效果与政策成本是否符合的过程。^[11]这一过程是政策生命周期的最后阶段，它的结果决定了政策生命是延续还是终结。作为一种回溯性分析，本书对社区减灾政策评估的分析，是将其作为政策生命过程的环节所进行的分析。分析的内容主要是对现有的社区减灾政策评估方法进行描述和评价，以及从理论上探讨如何构建我国社区减灾政策评估的体系和方法。

对现有社区减灾政策效果评估方法的分析，旨在了解目前究竟有哪些社区减灾政策效果的评估方法，以及评估这些方法的科学性和合理性。而对究竟应该建立一种什么样的政策评估体系和方法的理论探讨，则在于提供良好的政策效果评估范式。

社区减灾政策的直接目的是提高社区的减灾能力，最终目的是减轻社区的灾害风险和减少社区的灾害损失。这实际蕴涵着这样一个假设，即良好的社区减灾政策的有效执行，将带来社区减灾能力的提高、社区灾害风险的减少和社区灾害损失的减轻。所以，我们可以以社区减灾政策的目的为逻辑主线，从社区减灾能力、社区灾害风险和社区灾害损失三个层面来构建社区减灾政策效果的评估体系和方法。也就是说，对社区减灾政策效果的评价，可以转化为对社区减灾能力、社区灾害风险和社区灾害损失的综合评价。

需要指出的是，社区减灾政策是一个大政策概念，它是由一个个具体的减灾政策构成的相互关联的政策体系。这就像我们所说的改革开放政策，它并不是一个单独的政策，而是由一系列单个政策构成的政策体系。所以，我们对改革开放政策效果进行的评估，实际是对作为一个整体概念的改革开放政策所进行的评估，并通过转化为对经济、社会、文化等方面政策的综合评估来实现对其效果的评估。