二、张浦镇行政改革的主要做法

根据打造既不等同于县、也有别于传统农业型乡镇的新型基层政府的思路，在江苏省编办指导下，昆山市和张浦镇通过下放权力、整合结构、重组资源、再造流程、配套改革等举措，探索建立全新的经济发达镇行政体制和运行机制，加强基层政权建设，积极回应基层民众日益增长的公共服务新需求，加快城镇化和城乡发展一体化。

一是权力下放，重构基层政府的功能。根据“能放则放、应放尽放”的原则和赋予张浦镇部分县级经济社会管理权限的要求，针对基层需求与承接能力，昆山市第一批下放给张浦镇665项行政处罚权以及与之相关的行政强制措施权和监督检查权，135项行政许可、非行政许可审批和公共服务事项。同时，按照事权与财力相匹配的原则，扩大张浦镇财政自主权。实行“核定基数、收支挂钩、超收分成、专项补助”的财政管理体制，以2011年为基数，2012年的增收分成中，县级留成部分全额返还，以后每年递减10%。此外，给予张浦镇土地出让金县级留成部分全额返还的土地结算优惠政策。所有下放的具体管理权限，均以政府文件的形式下达，避免了权力“收”“放”的随意性。权力下放的改革举措，增强了张浦镇在产业发展、城建城管、项目投资、环境保护、社会管理、民生事业等方面的行政权力与能力，有效地解决了基层政府“权小”“责大”“力微”等共性问题，重构并完善了张浦镇作为一级政府的基本功能。

二是结构整合，创设全新的基层政府架构。根据精简统一效能原则和乡镇政权的实际运行情况，张浦镇在全国范围内率先打破传统行政机构与事业单位的界限，将原有34个行政机构和事业单位进行整合重组，按照人员编制精干、管理扁平高效、运行机制灵活的新型基层政府架构的设计思路，组建8个职能机构，机构整体精简约76%。为确保改革平稳过渡，张浦镇所属事业单位机构编制予以保留，不实际运转、不配备相关人员，职责与相关办、局、中心整合归并，人员统一使用、分类管理。减少管理层级，撤销镇以下所设的南港、大市2个办事处，其职责划入新设立的社会事业发展和管理局。总体上看，张浦镇政府架构没有简单复制县级部门，也有别于其他乡镇。

三是资源重组，优化编制和人力资源配置。在地方编制总量不增加的情况下，通过内部挖潜、层级调整等手段，优化编制和人力资源配置。整合镇属事业单位编制资源，打破人员编制归属各事业单位的界限，统一根据机构设置和岗位职责对人员进行分类管理，统一办理事业性质人员的档案、流动、职称、继续教育等人事管理服务工作。在省编办指导下，昆山市协调有关部门，将派驻张浦镇的环保、安监、劳动、城管等执法部门人员全部带编划转张浦镇，缓解编制资源不足和镇综合执法队伍组建难的现实问题。同时，综合考量年龄结构、知识结构和专业结构，加大干部调整力度，选拔有能力、能干事的干部到重要岗位，挑选年纪轻、学历高、能力强的工作人员充实到重要职能机构，优化人力资源配置。干部人员调整后，35岁左右中层正职干部约为36%，较改革前提高了11个百分点；30岁左右中层副职干部约为25%，较改革前提高了4个百分点。

四是流程再造，构建“前台”+“后台”的运行机制。乡镇政府是政权的神经末梢，直接面对广大群众，既要具备强大的执行力，又要拥有便捷、灵活、高效的办事平台。与县级以上政府部门集决策、执行、监督于一身的权力运行方式不同，张浦镇积极探索决策权、执行权、监督权既相互独立又相互促进、既相互制约又相互补充的“前台”+“后台”的运行机制。“前台”为镇综合执法局和便民服务中心等“窗口”机构，直接面对基层群众、企业和其他社会组织，开展综合行政执法和公共服务，履行基层政府的外部行政执行功能；“后台”则是经过整合设置后的镇政府其他6个职能机构，分别是镇党政办、组织人事和社会保障局、财政和资产管理局、经济促进局、建设与管理局、社会事业发展和管理局，履行政策指导、政令传递、监督问责等内部行政功能，主要行使决策权、监督权。

在此基础上，张浦镇建立健全“后台”机构与上级职能部门的工作衔接机制，确保信息共享、政令畅通；构建“后台”与“前台”的协调沟通和制约制衡机制，“后台”为“前台”提供政策指导，及时传递工作信息，“前台”按规定履行综合执法和便民服务职责，接受“后台”的监督，并通过一系列规范化的制度厘清权力行使的边界和各自责任。这一全新的运行机制做到了“前台”为群众服务、“后台”为“前台”服务，把方便留给群众、将复杂内部消化。

五是配套改革，增强发展的内生动力与活力。加大用地扶持力度，昆山市政府每年从省里下达的用地指标中，安排一定数量的指标由张浦镇使用，张浦镇通过土地整理、宅基地整治、工矿废弃地复垦等所得的土地指标全部留给该镇使用，并对有关用地予以相应扶持。国有银行、昆山鹿城村镇银行等在张浦设立分支机构，提高金融服务水平。昆山市委市政府还逐步放宽落户条件，鼓励创业、创新和科技型人才落户张浦镇，有序引导当地农民转化为城镇居民，积极稳妥解决长期务工人员、经商人员的城镇落户问题，并制定农业转移人口就业、社保等配套政策，逐步使农业转移人口享受与城镇居民相同的待遇。通过配套改革，破除了阻力，增强了动力，释放了潜力，激发了活力。

在这些前期工作基础上，2010年4月，张浦镇被中央编办、国家发改委、财政部等六部委确定为全国第一批经济发达镇行政体制改革试点镇。2011年8月，中共江苏省委办公厅、江苏省政府办公厅正式批复昆山市张浦镇关于开展行政体制改革试点工作的意见。此后，张浦镇结合自身实际，迅速组建新的政府架构并运转，积极与县级部门沟通，做好权力梳理及下放和承接工作。目前，张浦镇已顺利承接昆山市下放的第一批共800项经济社会管理权限，形成了镇综合执法局和便民服务中心“前台”与“后台”分工协作、运行顺畅的新格局，相关工作制度和运行机制逐步建立并不断完善，一个适应新时期经济社会发展和基层民众需要的经济发达镇行政体制机制正在改革探索中逐步确立并开始发挥作用。