第五节
政府绩效管理与政治合法性问题

开展政府绩效管理还有一个更深层次的原因，即政治的合法性问题。任何政权统治的存在都必须以人民的认可和接受为前提，即必须具有政治合法性。合法性问题关系到国家政权的存续，是一国政治统治成败的关键。托克维尔对此有独到的见解，他在论及这一问题时指出：“每个人都因贫困而指责政府，连那些最无法避免的灾祸都归于政府。”^[1]因此，当权者一般都会去谋求社会经济发展，以增强自身统治的合法性，以此作为各国政治活动的核心问题和首要目的。政府绩效管理能够提升政府绩效和治理水平，维护和增强政治合法性。

[1] 〔法〕阿历克西·德·托克维尔：《旧制度与大革命》，冯棠译，北京：商务印书馆，1992年，第131页。

一、政治合法性问题探源

政治合法性是政治权力及其遵从者证明自身合法性的过程，是对统治权力的认可。

合法性的概念较早由卢梭从社会契约的角度提出。卢梭的《社会契约论》认为，统治的合法基础在于“公意”，否认了以往“君权神授”的观念，这构成了近代政治合法性理论的政治哲学基础。

马克斯·韦伯丰富并发展了政治合法性的概念，他从社会学的角度分析政治合法性问题，认为政治统治的合法性有三大来源：一是传统型，政权是建立在传统的、意识形态的基础上，这是被自古就有且世代相传的遵从传统和习俗观念而神圣化了的权威，如王朝统治、世袭君主制等；二是克里斯玛型，也叫魅力型，政权主要依赖于领袖人物的个人品格魅力，追随者相信领袖具有神秘的力量和某种天赋的神圣权力，并对他极度忠诚；三是法理型，是通过竞争性的民主选举建立的政权，它建立在对正式制定的规则和法律的遵守之上，依靠对合法章程的有效信任、依靠由理性制定的规则建立起来。^[1]马克斯·韦伯是从经验论证政治合法性的既定事实，从他的观点可以看出，任何稳定的、成功的统治，无论它以何种形式出现，都必然是合法的，因为不合法的统治本身就没有存在的余地。

哈贝马斯对政治合法性的观点更为理性，他认为“合法性意味着某种政治秩序被认可的价值”^[2]，衡量政权合法性的标准在于政治秩序与所处时代价值规范的兼容度。强调统治秩序的稳定性也依赖于自身在事实上的被承认，合法性危机是一种认同危机。通过对自由资本主义阶段和垄断资本主义阶段不同国家采取稳定与发展经济的策略分析，他把政治合法性归结为以价值规范为基础、获得广大公民的支持和忠诚。

芝加哥大学的赵鼎新教授修正了马克斯·韦伯的观点，重新定义了政治合法性的三大来源：一是法治选举型，二是意识形态型，三是政绩型。他用意识形态合法性代替传统合法性，以此来涵盖任何基于价值观之上的国家政权的正当性。他认为，克里斯玛合法性只是意识形态合法性的一种极端形式。作为最重要的一点，他将政绩合法性列为政治合法性的一个主要方面。赵鼎新认为，“政绩合法性是指一个政权统治权利的合法性来自该政权经济绩效和/或道德功绩以及捍卫领土的能力”^[3]。三种类型并不是纯粹的分类，而是不纯粹的理论构建，一个政权绝不可能凭借单一的合法性来确保其生存。不过，在某个特定时期，一个国家往往存在一种主导性的合法性，来决定该政权的性质。

政治合法性的争论焦点经历了从自然法、契约精神，到价值规范，再到政府绩效这种更加务实的探讨历程，这是不同时期经济社会发展对政治的反应和对正义的追求，“基于对人类社会实现良善政治治理的希望，正义从古至今一直都是合法性或者正当性的终极诉求”^[4]。对政治合法性的探讨也体现了社会价值多元化的发展趋势。

[1] 〔德〕马克斯·韦伯：《经济与社会》（上卷），林荣远译，北京：商务印书馆，1997年版，第238—242页。

[2] 〔德〕哈贝马斯：《交往与社会进化》，张博树译，重庆：重庆出版社1989年版，第184页。

[3] 赵鼎新、龚瑞雪、胡婉：《“天命观”及政绩合法性在古代和当代中国的体现》，《经济社会体制比较》，2012年第1期。

[4] 王海洲：《合法性的争夺》，江苏：凤凰传媒集团、江苏人民出版社，2008年版，第3页。

二、政绩始终是中国政治合法性的来源之一

中国政治合法性问题的争论和探讨也由来已久。中国的古代社会，以帝王将相为代表的统治阶层亦深谙此道，他们取得政权之前或之后，都会竭力寻找一种主导性的理论，为自己统治秩序的确立和存续提供合理的依据。这种理论以“天命观”最为常见，西周时期即有“顺乎天而应乎人”的合乎自然的理论出现。其次是首领的个人道德与品行。而法律仅作为当权者的统治工具，它与现代意义上的法律并不相同，几乎未见统治阶层以此证明自己统治的政治合法性。尽管法律不是古代中国政府的基础，但诸如君权神授（真命天子）、合法的王位继承者（正统），以及统治者正当的行为等构成了古代中国政治理论的内核，同时这些原则也属于现代意义上政权合法性的范畴。^[1]

历史上，当中国的政权更迭时，“天命观”便成为政权合法性的首要因素，构建这种“天命观”，实际上强调的是帝王端正的操行。西周在其以区区六万人口的小国身份征服强大的商汤王朝之际，期望借此观念削弱民众对商汤的认同并建立其统治的正当性。“天命观”中，王朝更替的原因被解释为，上天因为商朝君主的暴政和周朝统治者的德政，便将授予商朝的神圣权力收回，而赐予周朝。这种思想由中国西周的统治者首先提出，春秋战国时期被儒家学说吸收，并成为后世中国历代政权合法性的基石。

当更迭后的政权趋稳时，政绩逐渐成为政权合法性的核心要素。首先提出“天命观”的西周统治者就已经认识到这一点了，他们认为，要承续天命维持政权统治，唯有勤理朝政，治国有方。政绩决定人心向背，历代统治者中的“明君”“贤臣”推行仁政，实施富民、惠民、安民、爱民的政策时，国家繁荣昌盛，社会太平稳定，百姓丰衣足食、安居乐业。政绩成为对中国古代统治者的强大约束，主导着国家社会与统治集团的关系，直接影响着人民对统治者的认同和顺从。

新中国成立前夕，毛泽东一行以“进京赶考”的心态，决定将中共中央进驻北平。这是中国共产党对即将成为执政党的政治考量，其背后正蕴含着政治合法性的核心要素——政绩。在这个重大历史关头，中国共产党所肩负的任务是非常繁重的，所面临的挑战是十分严峻的。毛泽东的“进京赶考”，不是一时的赶考，而是永无止境的赶考，只要共产党执政，都是在赶考。

1978年，中国共产党十一届三中全会的召开，标志着中国改革开放与现代化建设进入全新的时代。三中全会是在当时政治合法性遭遇严重挑战的背景下召开的。经过“文革”的十年浩劫，经济社会受到重创，人们普遍比较彷徨、迷茫，各阶层纷纷反思发生在政治、经济、文化领域的各种反常现象。这种背景下，以邓小平为核心的新一代领导集体开始审视新中国成立以来党和国家的种种方针策略，寻找维系和增强政治合法性的实质性载体。^[2]改革开放和以经济建设为中心的发展战略成为当时的必然选择。由此建立的以经济建设为中心的改革策略和国内生产总值（GDP）导向的政治晋升考核机制，促进了经济的快速发展，同时也满足了社会公众日益增长的物质文化需求，提升了社会公众对中国共产党领导的政权和政治体制的认同、信任及支持。“发展是硬道理”“必须始终坚持以经济建设为中心，聚精会神搞建设，一心一意谋发展”，改革开放三十多年以来，这种政绩的合法性集中体现在经济的高速增长上。2014年，美国田纳西大学政治学系教授钟杨利用大样本实证研究数据，测量并分析了中国十个大城市居民的政治信任程度。研究表明，城市政府的执政绩效往往更直接而显著地决定着人们的政治信任。执政者如果需要获取民众更高程度的支持，需要进一步提高政策绩效，着力解决城市运行中存在的腐败和低效问题，并努力改进政府工作人员的服务态度。^[3]该研究结果与当前中国地方政府对高绩效的追求和依赖十分吻合，地方政府希望通过创新政府管理方式来提升治理绩效，具有非常现实的政治意义。

在经济建设和发展成就中获取政治合法性，是因为中国正处于一个政治、经济、社会的快速转型期，传统的意识形态在一个开放、多元的社会面临挑战，其感召力趋于下降，尚处于建构过程中的新意识形态系统难以独立支撑政治合法性，法理资源相对匮乏，因而政府迫切需要通过发展经济取得的经济绩效来证明政权的政治合法性。但是从长远来看，单一的以经济绩效作为政治合法性的来源同样会受到诸多挑战：一方面，经济的发展本身就具有不确定性；另一方面，经济的快速发展，必然会使社会公众对政府的预期有所增长，包括社会福利、政治参与等都会有更高的要求。“高增长率或许不能永远持续下去，政治体系高度碎片化，贫富差距和社会冲突都在加剧，绩效危机或价值变迁均有可能导致合法性流失。”^[4]随着时间的推移和片面追求GDP带来的负面效应，经济增长所提供的“边际合法性”在下降，过分依赖经济增长的政绩合法性在经济增长到一定阶段后，容易陷入“政绩困境”，即：由于它们的合法性建立在政绩的标准之上，如果政府不能获得好的政绩，就将失去合法性；如果政绩好了，合法性也会由于经济增长放缓而处于下降趋势。

中国共产党对“政绩困境”带来的政治合法性危机有着清晰的认识。2004年，党的十六届四中全会《决定》就指出：“党的执政地位不是与生俱来的，也不是一劳永逸的。”强调这一观点，目的在于提醒全党同志特别是党的各级领导干部警觉起来，增强忧患意识和执政意识，以实际行动来加强党的执政能力建设。2008年12月18日，在纪念中国共产党十一届三中全会召开30周年的大会上，时任中共中央总书记胡锦涛再次警示全党：“党的先进性和党的执政地位都不是一劳永逸、一成不变的，过去先进不等于现在先进，现在先进不等于永远先进；过去拥有不等于现在拥有，现在拥有不等于永远拥有。”要求全党同志“坚持以改革创新精神加强党的自身建设，不断提高党的执政能力、保持和发展党的先进性”。习近平同志2010年在中央党校秋季学期开学典礼上强调：“权为民所赋，权为民所用。领导干部不论在什么岗位，都只有为人民服务的义务，都要把人民群众利益放在行使权力的最高位置，把人民群众满意作为行使权力的根本标准”，进一步阐述了政治权力的来源和对谁负责的问题。2015年9月9日，中共中央政治局常委、中央纪委书记王岐山在人民大会堂会见出席“2015中国共产党与世界对话会”的外方代表时指出，“中国共产党的合法性源自于历史，是人心向背决定的，是人民的选择。办好中国的事情，就要看人民高兴不高兴、满意不满意、答应不答应。执政党代表人民、服务人民，就要确立核心价值观，坚守在行动上”。这是中国共产党第一次直面回应政治合法性问题，显示了在这一问题上的自信。

当前，我国正处于经济社会转型发展的重要时期，依靠经济高速增长带来的政绩合法性的“红利”正在削减。“民主而非专制，法治而非人治，善治而非善政，成为现代政治权威的主要合法性来源。与此相一致，只有沿着民主、法治和善治的道路，政治权威的增强才符合现代政治文明的要求和趋势。”^[5]因而，要维护社会的长治久安，实现中国共产党的长期执政，必须不断拓展执政的合法性资源，增强政治合法性的多元基础，运用法治思维和法治方式深化改革，用民主的理念安排制度设计，扩大公民有序政治参与，切实有效地加强权力制约和监督，早日实现全面依法治国，推动以经济增长为核心的政治合法性向以民主法治为核心的政治合法性的转变。

[1] 赵鼎新、龚瑞雪、胡婉：《“天命观”及政绩合法性在古代和当代中国的体现》，《经济社会体制比较》，2012年第1期。

[2] 王伟，《改革开放以来我国政治合法性的依赖途径及变迁瞻望》，《中共石家庄市委党校学报》，2014年3月，第16 卷第3期。

[3] 转引自陶郁：《政府高绩效更易获得市民信任》，《青年参考》，2014年5月21日，03版。

[4] 转引自俞可平、〔德〕托马斯·海贝勒、〔德〕安晓波：《中共的治理与适应——比较的视野》，北京：中央编译出版社，2015年，第12页。

[5] 俞可平：《权力与权威：新的解释》，《中国人民大学学报》，2016年第3期。

三、政府绩效管理有利于巩固和提升政治合法性

一个政权的政治合法性，除其历史来源与意识形态之外，还要看其统治的有效性。美国政治学家利普塞特指出：政治的有效性是指“政治统治能否满足社会各阶级或阶层的功利性需求”，一个政权“一再地或长时期地缺乏有效性，也将危及合法制度的稳定”，而“延续几个世代，长期保持效率的政治制度可以得到合法性”。^[1]在一个政权政治合法性因素——历史来源和意识形态确定并稳定下来以后，政府治理的有效性就成了政治合法性的核心要素。政府治理的有效性包括多个方面，其中政治、经济、社会是最主要的三个方面，即政治绩效、经济绩效和社会绩效状况反映了政府治理有效性的程度。政治绩效是通过一定的制度安排实现政治体制的完善和政治民主水平的提高、国家凝聚力的增强和政治文明的提升，它具体表现为依法行政、国家安全与稳定、廉洁高效、公开、透明、公正、民主。在市场经济环境下，经济绩效主要表现在促进和维持经济的可持续发展上，不仅经济总量扩张，而且还需有质的提升。具体如GDP增长率与人均收入增长率、扩大就业与失业率、通货膨胀与物价水平、利率与汇率等。社会绩效是要建立与经济发展和政治文明相适应的社会治理体系，不断改善基本公共服务，维护社会公平正义，满足社会公众的需求，增强社会公众的获得感，实现居民安居乐业。

政府绩效管理能够提升政府治理的政治绩效、经济绩效和社会绩效，政府绩效管理的价值从其存在的领域看，本身就包含了这三个方面。因而，政府绩效管理对巩固和提升政治合法性具有重要意义。

首先，政府绩效管理契合了参与式民主的现代发展趋势。政治秩序的维护不仅仅依靠国家暴力机关及军队作为最后的监管保障，其根本要素在于民众的情感认同和心理支持，并由此转化为理性的行为。这种转化的动力来自社会公众能够直接参与到政府决策和公共事务的管理之中。因为民众对政府的理解、认同、支持，以及政权合法性和正当性认知不再局限于选举及投票等政治过程，而是延伸到行政管理和公共政策过程，逐步聚焦于对政府公共管理行为和结果绩效的感知与评价。政府绩效管理正是通过绩效计划、绩效监控、绩效评估、绩效反馈、绩效改进等一系列的绩效管理链条，确保了社会公众的有序政治参与和政府及时有效的回应，为政府与社会公众之间形成良性互动提供了条件和可能。良性互动增强了社会公众对政府的理解和认同，可以有效地减少政策推行的阻碍，从而大大地提高政府效率。这种效率的提高，又能够进一步增强政府公信力。

其次，政府绩效管理是促进经济可持续发展的有效抓手。推进经济可持续发展的关键在于转变经济发展方式，一个国家或地区的经济发展方式具有明显的体制属性，体制机制决定了经济发展方式的选择，而且会让这种方式沿着既定的方向不断强化。因此，加快经济发展方式转变，必须加快改革创新步伐，在冲破旧体制机制约束的基础上，建立健全新的科学有效的体制机制，特别是推进政府改革。政府绩效管理通过指标设计会直接影响领导干部的政绩观，它如同指挥棒，引导领导干部采取措施让政府行为与转变经济发展方式的目标要求相一致。在考核内容上，更加重视经济发展方式转变方面的内容，不仅考核是否完成了经济增长任务，还将资源成本、环境保护、人民群众生活质量等反映经济发展方式的内容纳入考核范围，从根本上激发、调动各地、各部门转变经济发展方式的主动性和积极性。通过政府绩效管理，强化职能职责的考核，转变政府职能，推动政府更好地适应市场经济体制的要求，把工作重心从直接干预微观经济活动转向改善宏观调控，加强市场监管，建立健全法律制度，从而激发市场主体的活力。

再次，政府绩效管理是优化社会治理实现社会和谐的突破口。优化社会治理体系，一方面，需要完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动；另一方面，需要提升政府治理能力和水平，增强社区服务功能，发挥社会组织作用，增强社会自我调节功能，完善公众参与机制，健全权益保障和矛盾化解机制。政府绩效管理以多元化的治理为特征，能够充分发挥社会公众、社会组织的主体参与作用，在政府与社会之间建立制度化的沟通渠道，从而推动社会治理从政府包揽和管制取向，转向多元主体协商协作。政府绩效管理通过助推政府部门和公职人员转换管理理念、树立服务观念、坚持问题导向，及时关注并有效地回应社会公众的诉求，提高政府对社会需求的回应能力。政府绩效管理的开展能够形成与现代市场经济和民主政治相适应的政府治理理念，加强多元主体间的对话协商，为社会基层组织的自治预留足够的空间，激发社会治理主体的权能，使社会成员在社会治理过程中拥有发言权和影响力。

最后，政府绩效管理通过消除“不绩效”问题，能够提升人民群众对政府的政治信任。解决好“不绩效”问题既是治理问题，也是政治问题。所谓“不绩效”问题，从政治生态上来说，包括“四风问题”（形式主义，官僚主义，享乐主义，奢靡之风），“三不问题”（不作为，不落实，不担当），唯GDP，短期行为，竭泽而渔；不计成本，不惜代价，搞“政绩工程”。从体制机制方面来说，如重复建设，公共资源不能共享，建设和管理脱节，政出多门、部门之间协同不够，缺乏长效机制，等等。政府绩效管理可以通过优化考核指标、强化公众评价、开展绩效评估、治理诊断、效能建设、绩效问责等“多管齐下”，较大程度地解决“不绩效”问题，从而提高政府执行力，减少消极腐败现象，改进机关作风，提升治理能力和治理水平，打造人民满意政府。

[1] 〔美〕西摩·马丁·李普塞特：《政治人——政治的社会基础》，刘钢敏译，北京：商务印书馆，1993年，第53—56页。