第三节 传统农区工业化的公共财政困局

站在全国区域经济均衡发展的高度考量，农区工业化的实质是探索一条不牺牲粮食安全和农业发展的工业化、城镇化和农业现代化协调发展的新型发展之路。这是一条前人未曾走过的发展道路，对财政“公共化”为取向的一系列改革提出了非常高的要求，巨大的公共服务需求和有限的财政收入来源之间的矛盾将更加突出，财政必须直面一系列经济发展问题。

一 社会转型对财政转型提出新要求

传统农区是中国农耕历史最久，自然经济和小生产观念积淀最厚，传统的经济社会结构和文化结构保存最完整、结合最牢固的地区，“二元”经济结构在这里得到最完整的保存，实现由传统社会向现代社会转型难度很大。如果从文明转换角度解读中原经济区建设，就是要实现从传统社会向现代社会的跨越，突破农耕文明的束缚，赶上工业化和城市化为代表的现代文明列车，这也是以河南农区为代表的传统农区工业化的原始动力。目前中国的财政属于典型的“二元”财政，就公共服务均等化提供的现代“一元”财政体制而言，城市财政和农村财政差别提供，是与中原地区典型的“二元”经济结构相适应的。随着中原经济区的构建，“二元”经济结构将加速消亡，传统的“二元”财政已经成为中原经济区建设的制约因素，以“公共化”为取向的现代财政制度建设必须加快进行。

二 现代化的农业体系建设对财政支出提出更高要求

作为粮食主产区的主体，在多个国家和地区粮食减产的同时，河南省为代表的传统农区承担起粮食安全的重任，以河南省为例，截至2011年底，连续五年粮食产量稳定在500亿公斤以上。农业和粮食生产是中央政府在考虑农区工业化请求时必须优先考量的问题，尤其是在长三角、珠三角等“鱼米之乡”耕地消失殆尽之时，靠牺牲粮食安全和农业发展的农区工业化不可能得到中央决策层的认可；更实际的考量是，现代农业体系的构建很可能成为农区工业化的亮点和农区工业化的比较优势之所在；工业化所提供的技术支持和城镇化提供的经营规模相对扩大，以及工业化和城镇化过程中对农产品需求的扩张，有可能让农业成为农区经济发展的另一个增长极。这就要求在经济区建设中工业化、城镇化和农业现代化必须同时进行、协调发展，现代农业体系要求在适度规模经营的基础上，广泛利用包括生物技术等在内的现代科技，充分利用国际农产品市场和世界农业资源，广泛吸收世界农业生产先进经验，拓宽农产品出口渠道，化粮食产量优势为粮食经济优势，变农业大区为农业经济强区，提升农业、粮食大区在全国乃至世界的经济地位。

现代化的农业需要一个发达的现代农业公共服务体系与之相配套，这无疑对农区的农业财政支出持续增长和财政支出结构调整提出更高的要求。第一，农业基础设施投资要跟上，尤其是农业水利设施和农村基础交通设施建设要适应现代农业体系的构建，这是一个必须优先解决的硬件基础。第二，农业科研及其推广体系要逐步完善，增加农业科研投入，提高农业科研和成果转化水平；要加强农业技术推广体系建设，增强技术服务能力。第三，要加强农民技能培训，提高农民的素质，培育与现代农业发展相适应的新型农业主体。第四，建立农产品信息服务体系。经济区各级政府需要加强对全国乃至全球农产品供需状况的监测、分析和评价，及时发布市场信息，建立主要农产品供求预警机制。第五，建立农产品质量安全和农业投入品安全体系、植物病害防治和动物疫情防控体系、气象灾害预测预报和森林防火体系等公共服务体系建设，增强服务能力和服务水平。

三 加快推进城镇化对公共服务均等化提出更高要求

传统农区过去一直是劳动力输出地，这曾是不少农区地方政府夸耀的资本，但一个严重的后果正在集聚，那就是发达地区享受了人口红利（低成本劳动力创造的利润留在那里，有劳动能力时的消费留在那里），却把繁重的农村产业工人（即媒体所称的“农民工”）的社会保障负担留给了农区财政。有一个观念必须改变，人口多不一定是坏事情，关键是能否通过经济发展把人留下来，经济学常识告诉我们，留住劳动力就留住了利润，就留住了消费。出路只有一条，那就是在加快工业化进程的同时加快城镇化进程，把人口红利留住。农区的城镇化滞后于全国平均水平是不争的事实，但城镇化又面临农地红线制约，这就涉及一系列农村土地制度变革和居民身份转换的制度难题。

四 具有农区特色的经济发展方式转变任重道远

就全国而言，转变经济发展方式主要包括由外向型向内需型转变，由中国制造向中国创造转变，由资源消耗型向资源节约型转变等，这就要求由传统的来料加工和传统制造业向资本密集型和技术密集型现代制造业以及高新技术产业转变，服务业在经济中的份额快速提升。一般而言，农区的经济情况很特殊，表现在经济外向型不强，初级产品所占比重过大，制造业尚不能满足农产品、能源产品、原材料等初级产品深加工、精加工需要，农区的服务业大而不强。农区的经济发展方式转变应该有自己的内涵，需要处理好几个关系：一是变依赖初级产品输出为深加工、高附加值产品输出，发展现代制造业，同时处理好传统制造业发展与高新技术产业发展的关系；二是承接东部产业转移，增加外向型经济份额，处理好外向型经济与内需型经济的关系，实现均衡发展；三是大力发展现代物流、旅游、金融等服务业，处理好现代服务业与现代工业的良性互动关系。

五 解决收入分配问题农区必须率先有所作为

按照一般的理解，收入分配是个国家层面的社会问题，地方政府更多地关注经济发展。但现在越来越多的经济学人开始从经济可持续发展层面思考，因为收入分配问题与消费需求是直接相关的。这一点对河南这样的农区尤其重要。河南独特的地理位置和交通优势决定了其发展现代物流的前景非常广阔，包括商业、会展业在内的服务业也具有相对优势。问题在于，实践已经证明，发达的物流中心、商业中心和会展中心是以本经济区域内有强大的消费需求为基础的，很难相信，一个自身消费能力有限的经济区域会吸引全国乃至全球的人流、物流和资金流。河南是人口大省，但不一定是消费大省，这需要我们在收入分配问题上率先有所作为。