第一节 政府生态责任研究综述
一 政府生态责任的传统界说与启示
任何政府都需要建立一套责任机制，这样才能在社会的广泛支持下进行运作。政府应当承担哪些责任，不同的历史时期往往有不同的内容界说。在农业社会，政府主要对君主负责，政府责任往往被狭隘地圈定在君主的个人意志范围之内。农业社会的政府责任基本上以君主对臣民的权力关系为基础，政府主要对君主负责，承担的是对君主的人格化责任，而对民众和社会的责任较少。进入工业社会之后，随着社会关系的根本改变，民众获得一定的自由，社会也逐渐向多元化发展，形成多个权力中心，解构了原有的单一权力中心的控制格局。此外，人民主权理论、三权分立思想、代议制理论的出现迫使政府责任在内容和形式上都有所扩充：在责任对象上，开始包含对人民负责、对代表人民的议会负责、对民选总统负责等；在责任形式上，逐渐表现为非人格化责任。随着后工业社会的到来，生态危机迫使政府对生态责任的履行和担当。对何为政府生态责任，我们必须有准确的认识和把握。
（一）政府生态责任的传统界说
目前，国内有不少学者对政府生态责任做出一定层面的界定与解读，大致有以下几类。
第一，将政府生态责任理解为政府对内或对外的一种责任关系。刘祖云认为，政府责任“一个是涉及政府对社会的责任形式，即把政府对社会的整体责任从理论上加以分割，结果形成政府责任的四种类型，即道德责任、政治责任、行政责任与法律责任。另一个是涉及政府责任的内容，强调政府对社会所承担的各种各样的具体责任，这些责任涉及：义务教育、农民减负、社会信用、社区管理、社会养老、农村医疗等方面”。[1]基于这样的政府责任划分观点，黄爱宝认为，政府生态责任是一种政府责任，它属于政府责任的内容，而不能简单将之理解为除政治责任、道德责任、法律责任和行政责任外的一种政府责任形式，因为政府责任的内容与形式是不可分割、相互统一的关系，即存在着生态政治责任、生态道德责任、生态法律责任和生态行政责任。政府生态责任应当是指在民主和服务价值理念指导下，以追求与实现自然生态平衡和稳定或人与自然的自然性和谐作为价值目标，在特定的生态责任制度安排中，与特定机构和职位相联系的义务与职责。[2]在黄爱宝看来，政府生态责任是指追求与实现自然生态平衡和稳定或人与自然的和谐，其本质反映的是人对自然的一种责任关系。
谢中起等进一步将政府生态责任理解为政府对自然、市场、公众的生态责任。他认为，政府必须依据一定的法律法规，凭借行政权力采取各种措施和手段创造一个既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需求的能力构成危害的经济社会环境。他认为，在构建和谐社会的大背景下，作为社会运行核心部门的政府应承担的生态责任主要体现在政府对自然的生态责任、政府对市场的生态责任和政府对公众的生态责任这三个方面。[3]生态责任对政府而言是一种行政责任，它是政府的重要职能。但从所产生的影响和作用来看，它实质上是一种政治责任，体现着民主政治的基本要求。在更高层次上，生态责任还是一种道德责任，它要求政府不仅要实现当代人之间的公平，还要实现代际的公平，不仅满足人的需要还要满足自然界的需要，是一种面向未来的责任。谢中起等对政府生态责任的界定，已经将生态责任从政府对自然的单一责任维度拓展到政府对市场、对公众的维度，实现了对政府生态责任的外延拓展和更新。
第二，将政府生态责任理解为生态文明建设时代背景下的政府责任担当。李鸣认为，政府的生态责任是在生态文明时代、在责任政府的现代化背景下，政府对于保持良好的生态环境应当承担的责任。[4]这一对政府生态责任的内涵定位，强调的是时代感和生态文明的基调，使之与工业文明下的环境保护做出明显划时代的区分，并映射出国家行政、代际关系和全球性这些政府生态责任内涵特征，从而加深对生态文明的理解和认识，为政府生态责任的界定赋予更为丰富的时代内涵。
第三，对政府生态责任做出广义与狭义界定与区分。谢菊认为，政府生态责任是政府政治责任、伦理责任合乎逻辑的延伸，并体现政府的社会责任和经济责任。政府生态责任的内涵包括政府对自然的生态责任、政府对市场的生态责任、政府对公众的生态责任、政府对自身的生态责任四个基本层面。[5]这是关于政府生态责任的广义界定。邓贤明从狭义的角度出发，认为政府生态责任集中体现在对自然的生态责任这一层面，它主要包括政府的生态管理责任、政府的生态服务责任、政府的生态协调责任和政府的生态治理责任。政府生态责任广义与狭义的界定拓展了我们的研究视域，使我们意识到研究既可从宏观维度入手，又可聚焦于具体的生态责任环节与步骤。
第四，认为政府生态责任包括理念责任与制度责任。有的学者认为，政府责任既是现代民主政治的基本理念，又是政府行政的制度安排。在此基础上，政府生态责任是理念责任和制度责任的系统综合体。从公共性的视角出发，政府生态责任理念主要表现为生态善治、生态服务、合作协商三个方面。与之对应的制度设计主要体现为多元参与的生态治理机制、服务为先的生态服务机制、沟通协商为核心的多元合作机制。公共性生态责任理念的树立与倡导是政府生态责任实现的价值基础，它应贯穿于政府生态制度的整个过程；与此相对应，制度建设也是政府生态价值责任实现的必要条件，两者应该是一种相互契合、相互促动的关系。
（二）政府生态责任传统界说的启示
国内学者从不同的维度或层面对政府生态责任进行界定与思索，令人遗憾的是，学界依旧没有形成定论。在着手于政府生态责任新型定位之前，我们依旧可以从现有的政府生态责任界说中获取不少启示：一是政府生态责任是内容层面的界定，而非原有政府责任形式划分基础上新增的责任形式。二是政府生态责任是生态文明的产物，它是后工业社会中新型政治文明的要求和体现，具有生态正义的时代内涵。三是政府生态责任不仅要从广义的角度展开界定，还要强调政府生态责任的具化，以便日后对责任进行有效的锁定和追究。四是政府生态责任强调理念与制度的结合，实现伦理制度化和制度伦理化的双向连接。
二 政府责任体系的传统圈层与启示
政府责任体系是指政府责任的各种表现形式，即各种责任现象所构成的有机整体。对政府责任类型不同的划分，构成政府责任体系的不同说法。
（一）政府责任体系划分
第一，以政府责任形式为准的划分。我国政府应当承担哪些方面的责任，即关于政府责任体系在形式上的构架，概括而言，学界主要有三分说、四分说、五分说和六分说等。三分说来自于王成栋，他从行政法学角度认为政府的行政责任有三种：行政法律责任、行政政治责任和行政违宪责任。[6]高秦伟认为，政府责任主要包括政治责任、道德责任和法律责任，其中法律责任又包括刑事法律责任、民事法律责任和行政法律责任。[7]三分说主要从法律方面界定政府的权力边界，以及政府越权违法后作为违法当事一方应该承担的后果。追究政府的法律责任是追究政府责任的制度保障，也是保证政府承担责任的底线。也有学者将政府责任体系划分为四类。蔡放波认为，在政府管理活动中，责任作为一种政府管理方式，可以分为宪法责任、政治责任、行政责任和道德责任。这四类责任都是客观存在的，它们之间既相互区别，又相互渗透、相互影响、相互转化，从而形成一个具有内在联系的政府责任体系。[8]还有学者把政府责任分为政治责任、法律责任、行政责任和道德责任。政府政治责任是指政府履行制定符合民意的公共政策，推动符合民意的公共政策执行的职责，以及没有履行好这些职责时应承担的谴责和制裁。政府的法律责任是指政府机关与公务员违反行政法律规范规定的义务，违法行使职权时所应承担的否定性的法律后果。政府行政责任就是政府在公共政策的制定和执行过程中上达下行，实行有效管理的责任。政府道德责任是指政府及其公务员作为行政主体在行使行政职权时应承担的道德义务，以及违反道德义务时应承担的否定性后果。[9]关于政府责任五分说，张成福认为，政府责任体系包括政治责任、行政责任、道德责任、诉讼责任和侵权赔偿责任这五个要素。[10]还有学者认为，政府责任是由政治责任、法律责任、行政责任、道德责任和生态责任构成的。随着社会经济的飞速发展，政府在公共行政、公共管理中还会不断涌现出许多新的问题，而且情势也会越来越复杂，所以政府承担的责任也会越来越多。李军鹏认为，当代政府责任是多元复合的责任集合体，包括政治责任、管理责任、法律责任、绩效责任、伦理责任与说明责任六个方面的内容。[11]他将政府责任分得比较详细，认为政府责任要解决人民主权、立法权对行政权的控制与制约问题；管理责任要解决政治官员对公务员的控制与制约问题；法律责任要解决制约公务员的自由裁量权与基本人权的保障问题；绩效责任要解决间接责任机制与直接责任机制的关系问题；伦理责任要解决外部控制与内部控制的关系问题；说明责任要解决保持政府的透明度，便于问责的问题。
第二，以政府责任的主观、客观层面或内在、外在层面为准的划分。美国公共伦理学家库珀认为，政府责任有主观、客观的关系划分，即认为政府责任有主观责任和客观责任两个方面的内容。[12]在政府管理活动中，责任作为一种政府管理方式，可以分为宪法责任、政治责任、行政责任和道德责任。前三类是客观责任，它是由法律规定的；后一类是主观责任，它反映的是国家公务员的伦理自主性。类似地，也有学者将政府责任划分为内在和外在两个层面，即将政府责任划分为政府道德责任、政府行为责任和政府结果责任。政府道德责任是指因道德方面的问题而承担的责任，重在思想层面控制。政府行政责任是指责任主体的行为而不论其道德或其行为所产生的后果而受到追究。政府结果责任则是指仅在出现危害后果的前提下才受到追究的责任形式。在这三种责任形式当中，道德责任是一种最为高级的责任形式，因为这一责任形式要求凡是在道德上不符合标准的思想、意识或态度都要受到追究。人的思想、意识或态度决定他所采取的行为方式，因此在道德上进行责任追究往往能起到防微杜渐的作用。以行为是否违法来界定责任的形式容易使人们只注意行为这一外在层面而忽视思想的内在层面。结果责任的调整范围更为狭小，即只有当发生明显的后果时，责任主体才会受到追究，这是一种最为低级也是最为被动的责任形式。这种分类方式的意义在于为制度设计提供一种新的思路和走向，使我们能够更为科学地厘清政府责任的优先次序：首先，注重道德责任建设，其次，加强监督行为责任，最后才以结果责任为最终手段，强化整个责任体系。
第三，以政府责任追究主体为准的划分。依据政府责任追究主体的不同，可以将政府责任划分为由政党追究的政府责任、由行政机关追究的政府责任、由司法机关追究的政府责任、由相对方主体追究的政府责任、由公众舆论追究的政府责任。由政党追究的政府责任是指由政党作为政府责任追究主体的责任形式，这一责任形式的前提条件是责任主体必须是政党党员，此责任形式所设定的责任标准也相对较高，道德、纪律、作风、思想等方面都可以用党内责任的形式进行制约。由行政机关追究的政府责任是指由公务员所在机关作为责任追究主体的责任形式，此责任形式的前提是公务员与其所在的机关存在隶属关系。由司法机关追究的政府责任是指由公安局、检察院和法院作为政府责任追究主体的责任形式，包括刑事责任、民事责任及行政责任。由相对方主体追究的政府责任是由相对方作为追究主体责任形式。由公众舆论追究的政府责任是由大众媒体参与的追究形式。由于权力的限制，后两种追究形式往往以追究伦理责任为主要目标。
第四，以责任相对方为准的划分。依据责任相对方的不同，政府责任可以划分为对行政相对方的责任、对上级政府机关和公务员的责任、对下级政府机关和公务员的责任。对行政相对方的责任是指政府责任首先要面对的是行政相对方，相对方是政府责任在宪法中“人民”这一政治概念的转化形式，相对方不论是特定的还是不特定的，也不论是具体的还是抽象的，对人民负责、对相对方负责始终构成政府责任最主要的内容。对上级政府机关和公务员的责任和对下级政府机关和公务员的责任是政府责任在对内维度上具有的两个侧面。这种划分方式的意义在于建立一个全面的责任体系，使政府责任不论何时在对外和对内的两个维度都有合理的架构，关键是这三种责任还必须做到有机的协调、统一。
第五，以责任主体承担责任为准的划分。按责任主体承担责任方式的不同，政府责任划分为政府内部责任和政府外部责任。政府内部责任是指责任承担主体对与自己同属一个系统的相对方承担的责任；政府外部责任则是指责任主体对与自己不同系统的相对方而承担的责任。前者是责任的主要形式，因为这是一种以隶属为基础的责任关系，是具有较强的约束力且长期有效的责任形式。如果这种责任能够有效，就可以减少或防止外部责任的发生，从而有利于提高政府的威信。这种分类的意义在于明确公务员个人所承担的责任，在最细小、最平常处可以加固政府责任的“堤坝”。
第六，以政府责任的行为方式为准的划分。根据政府责任行为方式的不同，政府责任划分为制定政策和法律的政府责任、执行政策和法律的政府责任和司法裁判的政府责任。制定政策和法律的责任是基于立法权产生的政府责任，执行政策和法律的责任是基于执行权产生的责任，而司法裁判的责任则是基于判断权产生的责任。这种分类的根据在于公权力的不同性质：立法权的本质是规则的制定，执行权的本质是规则的运用和执行，而司法权的本质在于判断是非。这种分类在国家的宏观方面体现为立法、执法和司法的三权分立；在中观方面体现为狭义的政府行政立法、行政执法和行政司法这三种职能；在微观方面体现为决策、执行和监督人员的职责分工制。这种分类对于建构政府组织结构体系具有十分重要的意义。
（二）政府责任的制度体系设置
关于政府责任的研究，除了对政府责任体系进行不同标准的划分之外，有的学者还将政府责任理解为一个完整的制度体系，即政府为实现一定的管理目标，在法律规定的相应职权范围内，针对不同的责任相对方主体，依据法律和政策所规定的责任内容实施既定的法律行为，并依据不同的归责原则、行政程序而承担不同形式的责任后果的制度体系。[13]这一概念指明政府责任是由责任赋予、责任履行、责任追究和责任评估四个子制度构成的，并通过责任的设定、实施、监督、评价四个阶段而依次实现，包括主体要素、行为要素、结构要素和程序要素等，这一概念主要包含政府所承担的伦理责任、政治责任、行政责任和法律责任。
第一，政府责任的四个主要阶段。一是责任的设定阶段，主要指法律的赋权阶段，这是政府承担责任的前提，是政府责任的逻辑基础和组织基础。二是责任的实施阶段，也就是责任的实现阶段，主要通过政府不同形式、不同方式的执政行为实现。这是政府责任的实现机制。三是责任的监督阶段，当所设定的责任内容不能实现时，由监督主体督促并追究责任人员，保证政府责任的最终实现。四是责任的评价阶段，在经过如上三个阶段之后，必须对政府责任进行评价，以保证整个责任制度的有效性，对政府承担责任进行评价，它通常被称为政府绩效评估。
第二，政府责任的四种主要机制。一是责任赋予机制，主要由宪法、组织法、行政法当中关于政府职权的法律规范来赋予。二是责任履行机制，主要是依据宪法、立法法、行政法、诉讼法等法律、法规所规定的程序和方式实现责任的目标，主要通过政府的各种行为法来实现。三是责任追究机制，主要由责任追究主体依据审计法、复议法、信访条例、诉讼法、监察法等不同的具有追究政府责任功能的法律、法规所组成，其目标是追究政府及公务员的违法责任。四是责任评估机制，主要由评价主体依据合法性和合理性的价值标准来衡量前面的三种机制，在客观评价的基础上对制度进行完善和调整。
第三，政府责任的四项主要内容。按照责任的内容和性质来看，政府责任可以分为伦理责任、政治责任、行政责任、法律责任。伦理责任是政府在一个社会的精神文明方面所要尽的职责。政治责任是政府在现代政党制度下，通过政党的党员而实现的党内责任。行政责任主要是指政府所担负的实现行政管理目标的责任，通常包括经济责任和社会责任。法律责任是指政府及其公务员违法时所承担的法律责任形式，包括宪法责任、行政责任、民事责任、刑事责任等。
第四，政府责任的四类逻辑要素。一是主体要素，主要指政府责任机制中不同性质的主体，包括责任承担主体、责任相对方主体、责任追究主体。二是行为要素，主要指不同主体的设定、履行、监督行为。三是结构要素，包括责任内容、责任行为方式、归责原则、责任方式等责任连接要件。四是程序要素，指政府履行责任的程序，包括责任设定、履行、监督及评估程序。
此外，蒋劲松在其《责任政府新论》中认为，责任政府包括六个构成要素[14]：一是责任主体。当代西方国家责任政府的责任主体有三种基本类型，一是狭义政府或其中的内阁；二是作为行政首长的总统；三是作为监督—仲裁—保障人的总统以及狭义的政府。二是责任受体。近代发达国家责任政府的责任受体大致包括选民、议会、法院三类。其中，选民作为责任受体，既直接问责于执政机关，又最终问责于执政机关；议会作为常规责任受体，法院或议会的一院作为第三类责任受体。设置第三类责任受体的必然性在于弹劾案的审判程序。第三类责任受体的职责是审判对执政机关的弹劾案。三是责任构成。蒋劲松认为，从动态的角度看，责任政府是一套由多阶段构成的完整流程。责任政府流程开始于政党或个人提出竞选政纲；执政机关将其竞选政纲转化为立法，标志着责任政府流程进入第二阶段；执政机关实施法律意味着责任政府流程进入第三个阶段；选民在下届选举即在选举中评判执政机关的表现，这是责任政府流程的第四阶段。执政机关在上述每个阶段都对选民负责，这些内容具体表现为：①在竞选—选举阶段对选民承担的责任，即提出说服选民赞成其竞选政纲；②执政机关行使执政权的过程中对选民承担的第一种责任，即将其竞选政纲转化为议会立法、行政命令或全民公决立法；③执政机关行政执权的过程中对选民承担的第二种责任，即实施法律；④执政机关为没有实施竞选政纲而应该承担的宪法上的不利后果，或必须接受的宪法制裁；⑤执政机关为自己的政策遭议会或选民否决而应该承担的宪法上的不利后果，或必须接受的宪法制裁；⑥执政机关违法犯罪而应该承担的宪法上的不利后果，或必须接受的宪法制裁。四是责任方式。蒋劲松认为，责任方式是指“责任政府制度下责任主体即执政机关用来对责任受体即选民及其代表机关等履行宪法职能、承担宪法责任和接受宪法制裁的方式”[15]。提出和说明竞选政纲，提出和说明政府政策，实施法律、报告和说明政府工作，服从选民裁决、辞职、接受弹劾—审判或起诉—审判，这些已经成为执政机关普遍采用的七种基本责任方式。五是责任程序。一个责任政府应该包括八套责任程序：竞选—选举短程序、就职程序、政纲提出程序、法案提出程序、报告和说明程序、接受议会调查程序、信任及辞职程序、起诉或弹劾—审判程序。六是责任政党。责任政府离不开政党的积极作用，然而，并不是任何性质的政党都与责任政府兼容。责任政府要求政党具备若干特质，方能为它服务。一般政党形成符合责任政府要求的一系列特质的过程，就是它们转化为责任政党的过程。只有责任政党才与责任政府匹配。
（三）传统政府责任体系研究的启示
结合文献综述，有关政府责任体系的研究主要从政府责任体系的主观和客观责任性质、责任体系构成维度、政府责任体系建构流程这三个方面展开研究。这些前期研究成果都为生态型责任政府的有效建构带来很多借鉴的思路和启示。
第一，政府责任体系主观、客观责任的性质划分。此方面的研究使我们意识到，健全而科学的政府责任体系建构观是十分重要的。弗雷德里克与芬纳有关政府主观、客观责任的争论分别证明了主观责任的重要性和客观责任的合理性；而在此方面，我们更倾向于库珀的主观、客观责任一体化的观点，两者都很重要，不可偏废一方。在此基础上，生态型责任政府的责任体系划分中，不只是主观生态道义责任和客观生态岗位责任的划分，我们还进一步强调主观生态道义责任对客观生态岗位责任具有的统摄意义与价值定位。
第二，政府责任体系建构的维度划分。学界已有学者从政府责任主体、政府责任受体、政府责任流程、政府责任方式、政府责任程序和政府责任政党六个维度进行责任政府的体系解读。这样的结构思路也为生态型责任政府的建构维度带来了重要启示。一是关于责任主体体系的划分。为了保证政府生态责任的有效追究与落实，必须先对有明确而具体的责任主体解决“谁负责”的问题，但是在这个维度上，生态型责任政府的责任主体也是有一个体系划分的：它从国家（或政府）—某届政府—公务员这三个主体层面，考虑政府生态责任的逐层落实问题。二是关于责任受体体系的划分。在明确“谁负责”之后，还必须明确“对谁负责”的问题。在终极解释中，“人民”往往会成为政府责任的终极责任受体，但是“人民”只是一个概念，要进入实操运作环节，必须形成生态型责任政府的责任受体体系划分：直接责任受体、间接责任受体和第三类责任受体。三是关于政府责任建构维度的划分。蒋劲松从六个维度进行责任政府建构解读，生态型责任政府建构也可以模仿类似的建构思路，只是在具体的维度设计与选择上，又会有所取舍，它是对原有责任政府建构的更新与升级。
第三，政府责任体系建构流程的研究。学界已初步探讨责任政府的建构流程与步骤，这是实现责任政府由概念走向现实运作的重要理论设计阶段。生态型责任政府的有效建构也必须通过相关流程、制度与理念的配套设计，主张“理念—制度—运作”的一体化设计，实现理念的落地生根，做到理论联系实际、影响现实。
三 政府生态责任制度的研究现状
（一）关于政府生态责任刚性化的研究
近年来，我国政府和广大民众已经越来越深刻地认识到生态环境的重要性。目前我国环保形势依然严峻，企业污染屡禁不止，重大生态事故不断发生，这客观上源于某些集团或个人的逐利行为，但也与政府生态管理力度密切相关。如何有效提高政府生态管理力度，加大政府对于生态保护的责任，张庆、赵泽洪认为关键在于推进政府生态责任刚性化。他们认为，政府生态责任刚性化包括制度与硬性化的双重含义，作为生态管理的主体—政府应将自身的生态责任视为必尽职责之一，推进生态管理制度化、常态化，将生态指标作为硬指标纳入政府绩效考核中，不尽责者受罚。[16]政府生态责任刚性化是发现当前我国政府生态管理的薄弱状况，推进生态管理的常态化，实现我国社会与经济发展的必要措施。他们主张从全面新型的生态文明观念出发加快制度创新，推进政府生态管理制度化、提高政府行政执行能力与执法力度、推进生态管理常态化、将生态指标作为政府部门绩效考核的硬指标、鼓励公众参与、促进生态管理主体多元化发展这五个方面的对策。
（二）关于生态环境损害责任追究的终身制
建立生态环境损害责任终身制是在《中共关于全面深化改革若干重大问题的决定》中被提出的，是对2013年5月24日习近平总书记提出“对生态环境损害实行终身追责”要求的进一步明确、深化、完善和推动。生态环境损害责任终身制的提出，要求党政领导明确自己在生态环境保护工作中的职责，并严肃认真履行应尽的职责，一旦出现“不顾生态环境盲目决策、造成严重后果”的情况，将严格依法追究责任，并且不论责任人职务升迁、调动，还是退休，都逃脱不了责任追究。生态环境损害责任终身制的建立有利于进一步促使政府牢固树立权责一致的思想观念和生态环境保护责任意识，并加快向生态政府转变的步伐。建立生态环境损害责任终身制，可以规范政府决策行为，督促政府履行生态责任，从而推进生态文明建设健康发展。曹澄青等认为，该制度有利于从加强生态责任意识、转变政府政绩观、制定环境政策、整合广大社会力量等方面促进生态型政府的建设。[17]
（三）关于政府生态补偿责任机制
随着我国生态环境问题的日益突出，生态补偿责任机制的建立成为有效解决环境与经济发展矛盾的重要手段，是我国经济社会可持续发展的迫切需求。由于我国的特殊国情，在生态补偿责任机制建设过程中如何破解难题，摆脱生态困局，是对政府执政能力的考量。生态补偿是一个具有鲜明中国特色的概念，在外文文献中，很难发现与之直接对应的提法，国外学者在研究与中国生态补偿问题相近的内容时，通常使用生态服务付费或生态效益付费等概念。根据中国生态补偿责任机制与政策课题研究组的定义：“生态补偿是以保护和可持续性利用生态系统服务为目的，以经济手段为主调节相关者利益关系的制度安排。更详细地说，生态补偿机制是以保护生态环境、促进人与自然和谐发展为目的，根据生态系统服务价值、促进人与自然和谐发展为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，运用政府与市场手段，调节生态保护利益相关者之间利益关系的公共制度。”[18]目前，学界对生态环境保护及区域生态补偿等论题已先后展开封闭式研究，但从政府学视角研究生态补偿问题，尤其是生态型号下令语境下的政府生态补偿责任机制的研究并不多见。刘琨从生态型政府的视域来阐述与归纳政府生态补偿的责任，主要从健全生态管理专家的决策参与机制，强化政府及其公务人员的生态责任，构建政府的生态管理绩效机制这几方面展开建设。[19]
（四）关于政府生态责任运行机制
政府生态责任运行机制是指在生态文明时代，政府为了实现资源节约型、环境友好型社会战略目标，充分运用其拥有的权力和资源，采用科学的管理方法和措施，推动、引导、监督、协调、示范、规范、强化和促进全社会共同构建生态文明社会的管理模式和运行机制。例如，制定保护生态环境的法律体系就是一种政府生态责任的立法机制；开展全民绿色教育、培养公民的生态人格，就是政府生态责任的绿色教育机制。[20]
有的学者认为，在构建政府生态责任运行机制的过程中，需遵循以下原则。[21]一是系统性原则。政府生态责任运行机制的建设是一个渗透国家行政管理多项工作的系统工程，因此，我们必须精心设计、整体规划、分层推进实施，兼顾立法、司法、行政，保证宏观、中观、微观有序运转。二是权、责、义相统一的原则。政府生态责任运行机制形成的动力来源于执政为民的宗旨，在科学发展观和生态文明观的指导下，将行政权力、行政职责与义务有机统一起来，将生态环保理念和可持续发展战略落实到具体行动之上。三是科学决策与科学调节相结合的原则。政府应按照生态学、管理学、环境学、法学、心理学、社会学和教育学等多学科原理的要求，从全局、长远的利益出发，科学地考虑生态环境与社会经济发展之间的关系，对政府的生态责任运行机制进行科学决策、指标细化、责任到人、管理到位。与此同时，根据生态环境的发展态势和政府生态责任运行机制在实施过程中的效果，进行检查、评价、修正和调节，纠正其机制中不合理成分，实现运行机制的不断创新、不断发展。四是高科技性与人文性相融合的原则。保护生态环境、发展循环经济、构建和谐社会，一方面，需要现代技术做支撑，诸如零排放技术、高效节能技术、垃圾回收利用技术、太阳能利用技术等；另一方面，也需要人文科学的引导、规范、管理、教育和奖惩作用。因此，科学而实用的政府生态责任运行机制一定要体现高科技性与人文性的有机结合。
李鸣在《我国政府生态责任运行机制研究》中对我国政府生态责任运行机制体系做出设想，如图1—1所示。他认为，政府生态责任运行机制体系包括法律机制，道德机制，目标管理机制，综合决策统筹协调机制，经费投入机制，市场机制，电子网络机制，促成绿色企业成长机制，生态省、市、县建设机制，政府生态责任评价监督机制，激励创新机制。
图1—1 政府生态责任运行机制体系
第一，政府生态责任运行机制体系中的法律机制。我国生态环保立法机制启动几乎与发达国家同时，而且发展迅速，经过几十年的发展，已经形成较为完整的环保法体系。[22]当前，我国在环保法方面还有一些空白，许多相关法规需要升级和完善，而我国环保法所面临的最大问题是：操作性弱；违法成本低、守法成本高；体制、机制障碍。[23]也有学者主张通过“完善环境立法，推进生态管理制度化”和“加大环保执法力度，推进生态管理常态化”来构建政府生态责任的法律约束机制。[24]为了有效加强环境立法工作，一是应将“建设环境友好社会”和“促进可持续发展”的内容纳入宪法总则及环境资源的各项法规之中，并使宪法和环境保护法的规定在民事诉讼法和行政诉讼法中得到体现。二是进一步完善生态环境保护的法律体系，增强各项环保法律法规的操作性、程序性以及各法律法规间的生态关联性，填补原有法律中存在的不足或空白。三是通过立法把保护生态环境、节约资源、回收利用废物上升为强制性的法令，规范和约束生产和消费行为。四是加强环境地方立法，既是推进生态文明建设的重要保障，也是实施可持续发展战略的关键一环。
第二，政府生态责任运行机制体系中的道德机制。我国目前绿色教育还处于初级阶段，公众对生态文明建设、环境保护的关注度高但参与度不强。[25]因此，生态文明建设中迫切需要实现生态伦理的制度化。这既要重视公众生态伦理的培养，营造追求道德主体生态环保美德的社会氛围，又要通过制度化伦理构建，使生态伦理对公众行为的影响具有可操作性、直接性、可预期性和确定性。[26]在此过程中，一是不断创新生态教育的途径。将生态环境知识的教育渗透于基础教育的全过程，在相关课程中充分渗透人和自然和谐共生的理念。在中小学校开展普及环保知识的教育，将其渗透到各科教学中，增强学生保护环境的意识和责任感；在高等学校非环境类专业教学中开设环境学课程；对政府管理者进行环境与可持续发展的强化教育；有针对性地加强农村绿色生态教育，宣传相关的环保法律、法规，以及由于使用农药、化肥和乡镇企业排放各种污染物所造成的环境污染和对人体健康的危害。同时，充分发挥和大众联系密切的舆论工具的宣传作用。报纸、电视、网络等媒体已成为大众日常生活不可分割的部分，其宣传内容和舆论导向对普通大众的认知和态度有重要的影响。二是注重教育内容的改进。在教育过程中，不仅要将相关生态和环境知识传达给民众，更重要的是要通过教育培养民众的环境民主意识和生态责任意识，通过教育切实培养民众的生态参与意识和精神。
第三，政府生态责任运行机制体系中的目标管理机制。目标管理机制大致分为三类：约束性目标、预期性目标管理机制和导向性目标管理机制。为了实现中央关于“十一五”资源环境发展目标，我国政府生态责任的目标管理机制应当以约束性目标管理机制为主，例如单位GDP能耗要下降20%；主要污染物排放量减少10%；机动车尾气排放量达标；空气环境质量达标；等等。与此同时，充分运用预期目标管理和导向性目标管理，促进行业或地方政府加大改革力度，提升环保标准，实现环境优化增长。[27]
第四，政府生态责任运行机制体系中的综合决策统筹协调机制。科学发展观强调以人为本，统筹兼顾，实现人与自然的和谐发展。基于这一客观要求，再结合生态环境的内在运行规律和我国中央政府、地方政府管理体制的国情，一方面，要强化中央政府的科学决策、统筹协调地位，运用法律、政策、财政、行政等多种手段，保证节约资源、保护环境基本国策的落实；另一方面，要充分调动地方积极性，发挥其区域性统筹管理的作用，促进生态省、市战略目标的早日达成。也有学者主张通过调整和优化，建立可持续发展的产业结构。首先，深化产业结构的战略性调整，继续加强第一产业的基础地位，发展能够节能、保护自然资源、改善生态环境和提供无污染食品的生态农业，将畜牧、蔬菜、水果、水产等产业纳入生态轨道。运行生态农业的商品化，促进生态农业与生态工业及生态服务业相结合。其次，着力调整和优化第二产业结构，解决第二产业内部结构不合理、行业间发展不平衡的矛盾，通过技术进步，改变高投入、低产出，高消耗、低效益的状况，提高经济增长的质量和社会效益。最后，积极发展第三产业和信息产业，走出各种自然资源稀缺和枯竭及环境恶化的困境。建立人与自然和谐的生态消费方式，开展生态旅游和生态休闲，培育人们的绿色生态观念，完善旅游市场体系，注重旅游业的生态开发和生态管理。有的学者还提出建构绿色企业成长机制。如果说政府绿色责任是实施可持续发展战略的第一力量，那么企业绿色责任则是关键性力量。因此，政府应通过生态伦理教育机制、强化企业环境友好法律机制以及行政、经济管理机制，促进企业承担绿色责任。
鉴于我国有些地方脆弱的生态系统，政府在规划、发展当地经济时一定要选择能够兼顾生态系统的发展模式，理顺资源产权关系，实行生态效益补偿机制。其有效的途径有两种：一是通过市场主体间自由的契约交易行为解决。施害者以付费的方式向受害者购买侵害的权利，即用合同法使外在成本内在化于制造者的生产成本之中来约束外部性的产出，使外部成本内部化，即用生产者和消费者产生的外部费用进入其生产或消费决策，由他们自己承担或“内部消化”。二是针对市场外部性带来的利益失衡，采用反向的权利义务，对不平衡进行校正。针对外部负效应，通过税收，政府用直接管制限制进入、主动查处、行政处罚等方法约束或禁止外部性的溢出。由于生态治理工程需要长期经营和维护，因此，对外部经济受益者可按收入的一定比例征收生态补偿金。把应由资源开发者或消费者承担的对生态环境水污染或破坏后的补偿，以税收的形式进行平衡，体现“谁污染谁治理、谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁利用谁补偿、谁受益谁付费”的生态环境开发利用保护原则，在环境的使用上不再有“免费的午餐”。该项资金必须专款专用，破坏者不仅要支付罚款并负责恢复原貌，也要支付补偿金，以保证生态可持续发展，运行生态与经济的协调发展。
第五，政府生态责任运行机制中的经费投入机制。国际经验表明，当治理生态环境污染的投资占GDP的比例达到2%—3%时，环境质量可有所改善。因此，中央和地方政府要履行创造良好生态环境的重要职责，就必须加大对生态建设、环境保护的资金投入。同时，落实“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”的环保基本原则，完善政府、企业、社会共同加大环保投入机制，为可持续发展和创造良好生态环境提供坚实的资金支持。生态文明建设是一个漫长的过程，需要在以往的建设基础上实现可持续发展。此外，还可以鼓励民间资本参与，实现对生态环境建设的投资。民间资本进入生态环境建设领域具有积极的意义。应消除民间资本进入生态环境建设领域的体制性障碍和制度性障碍，引导民间资本进行生态开发、资源开发、旅游开发等，建立民间资本进入的诱导性机制。具体可采用引致投资的方法，即政府通过优惠措施引导非政府机构按照政府的意愿进行投资。生态保护的某些工程项目，由于具有较好的生态效益，而经济效益相对不足，如果完全由市场评价，其投资所有的回报可能远远低于市场平均利益，不足以诱使企业投资。但在政府实施优惠政策的情况下，企业便可得到接近或者达到市场平均利润率的回报，这样他们将会有动力投资这些政策优惠项目。
第六，政府生态责任运行机制体系中的市场机制。当今不仅仅是知识经济时代，也是生态文明时代和市场经济时代。我国政府要承担生态责任，就应当充分地利用市场机制，政府绿色采购机制已经成为环保发达国家的流行趋势。它不仅倡导绿色消费观，要求培养绿色消费意识，还要引导绿色生产、培植绿色产业、强调人与自然的和谐共处，促进可持续发展。再如，科学的排污收费机制不仅可以限制排污，还可以促进循环经济、零排放机制的成长；在增加治污资金的同时，还可推动城市污水和垃圾处理单位的转制改企、市场化运作、特许经营、变废为宝，提升环保企业化经营水平。
第七，政府生态责任运行机制体系中的电子网络机制。在信息时代中伴随电子政务在我国的全面开展，政府生态责任也因此增加了新的运行载体。一方面，可以通过电子政务实现生态责任政务公开，使公众了解、监督政府生态责任的运行状况，提供一个简便阳光的平台；另一方面，它有利于生态环保政策法规的传播、生态环保信息的披露与互动，以及生态环保管理科学性、效率性的提升。
第八，政府生态责任运行机制体系中的生态省、市、县建设机制。生态省、市、县的建设是一项长期、系统、宏伟的社会工程。1995年以来，我国部分省、市、县开展试点建设，已初步取得成效。为了不断提升生态省、市、县的建设水平并总结经验向全国推广，政府应充分运用目标责任机制、生态环境标准动态提升机制、环境法治机制、循环经济机制、环境保护决策机制和环境友好文化氛围机制促进这项伟大工程进一步扎实稳健地推进。随着高新科技进军生态环保领域，环保科技对生态文明建设的贡献越来越明显，政府应强化环保科技平台建设，将重大环保科研项目优先列入国家科技计划，推进国内生态建设与环境保护技术进步，并与国际先进环保科技接轨。[28]
第九，政府生态责任运行机制体系中的评价监督机制。虽然我国已经建立一些相应的评价监督机制，但是进入“十一五”之后，生态环境面临着历史欠账压力和未来经济发展产生的新压力，客观上要求我国政府创新构建适合于“环境优化增长”的评价监督机制。[29]例如，绿色国民经济核算制、战略环境影响评价机制、绿色财富与绿色幸福指数评价机制、领导干部生态建设环境保护政绩考核评价机制、环境执法机制等。关于生态政绩考核审计机制，有学者认为可以从如下三个方面入手[30]。一是建立领导干部环保政绩考核体系。传统的以产值增长和充分就业等指标来考核政府官员政绩的做法，促使政府官员在行政管理活动中，不自觉地追求一种可以看得见、摸得着的“政绩”，从而产生大量的短期行为。某些严重的资源浪费、环境污染和生态破坏等问题，由于并不与经济增长和充分就业直接挂钩，就成为容易被人们忽视的“看不见、听不到”的危机。政府部门的这种目标选择和行为倾向，导致有些政府官员为了多出政绩，只求短期利益不考虑长远发展，只追求经济效益而不顾给社会、自然各方面造成的后果，用资源廉价化的办法吸引外资，尚未实现高投入、高消耗、高污染、低效益的资源依赖型经济增长方式的转型。这种发展模式势必导致国家未富、资源先衰，影响可持续发展的进程。因此，有学者认为，现阶段必须按照生态现代化发展理念，构建一整套包括人力、资源、生态等三种资本适度增殖，经济、社会、人口、资源、环境、科技、文化等有限目标协调发展的评价指标体系，改变过去只用GDP和人均GDP考评领导干部政绩的做法。把经济指标与社会指标、环保指标相结合，将环境保护和生态效益指标量化后纳入领导班子和领导干部的绩效考核体系之中，并将环保考核结果作为干部选拔任用和奖惩的硬指标。同时，把目标考核与成本考核相结合，引入企业成本效益分析的方法，不仅要考核领导干部做多少事，还要核算其由此付出的经济成本、社会成本和环境成本。对资源环境的重点工作定出量化的约束性指标，作为考核地方党政一把手政绩的主要内容。例如，可以将能耗指标纳入各、省、市、区、县经济社会发展综合评价和年度考核体系，作为领导干部任期内重要评价考核内容，强化政府的生态责任。另外，对环保不作为、乱作为的政府领导要追究责任并依法惩处。二是实行领导干部离任环保责任审计。可以借鉴审计部门对各级领导干部实行的经济责任审计的成功经验，在市、县、乡（镇）三级政府主要领导中，对任期内当地环境保护工作进展情况和生态环境质量的变化趋势进行审计，作为对领导干部任期考核的重要内容，也作为组织部门对领导干部选拔的重要参考依据。实行领导干部离任环保责任审计是推行环保目标责任制的一种新尝试，可以大大增强领导干部保护生态环境的责任感和紧迫感，避免短期行为，解决“重经济、轻环保”的问题，切实发展绿色GDP。三是变革公务员考绩指标，建立绿色GDP考核制度。在绿色GDP体系下，生态环境指标如公众的环境质量满意度、空气质量变化、饮用水质量变化、资源环保投资增长率、生态修复、生态招商、群众性环境诉求事件发生数量等将作为考核公务员政绩的重要参数，以此强化公务员对生态环境重要性的认识，树立全新的政绩观。同时，由于绿色GDP值涉及经济、环境等方面的专业测量技术，若没有专业化的量化评分系统，是无法对其进行科学评价的。因此，需要建立专业的公务员政绩评估机构，引进既具有经济和环境、资源知识，又通晓公务员考核流程的综合性人才，以定量分析为主，将定量分析与定性分析密切结合，采用现代化的考核手段，使考核工作专业化、科学化。此外，鉴于人力资源的重要性，绿色GDP国民经济核算体系将人力资源作为一国的财富主要组成部分，依据政府部门考核制度所做出的考核必须作为公务员奖惩、培训、任用、辞退等人力资源管理环境的重要依据，从而激发公务员无限的创造力，以弥补自然资源、经济资本等的有限性。对于那些确保经济和生态环境协调发展的公务员，将被评为称职和优秀等级；那些片面追求经济增长破坏生态环境、造成污染指数居高不下的公务员将被评为不称职等级。
第十，政府生态责任运行机制体系中的激励创新机制。为了尽快构建和完善我国政府生态责任运行机制，国家应在生态文明建设和环境保护政策中创设激励创新制度，通过经济手段和行政手段，激励政府管理部门、公务员、企业、科技人员以及公众积极、主动、创新地参与生态建设和环境保护，为生态文明建设提供新的动力和路径。