第四节 新中国人口生育制度变迁的几点理论反思
新中国人口生育制度的变迁和发展虽然在每一个重要的历史节点和转折关口都顺应了历史的要求，适合了当时的经济社会发展条件和人口背景，总体上是在朝着积极的方向发展升级，但是在制度和生育制度的基本价值认知、生育制度价值目标的选择和制度目标的实现路径及实现方式上，仍然需要进行一些理论反思和总结。
一、关于制度的价值认知：什么是“善治”的、好的制度设计？
不管是一个制度还是一项政策，所谓善和好都不是一个事实判断，而是一个价值判断。也就是说，它不是一个客观的存在，而是人们基于不同的道德标准立场观点对其作出的一种主观认知和价值评判。所以，任何一种制度设计都不可避免的带有某种价值倾向性，这种价值倾向性反映了制度设计的根本观念和指导思想，因而具有方向性和基础性意义。然而，由于其固有的人文特点，其价值判断又不能不带有人类社会共同的心理倾向性，所以从这个意义上说，他又是具有一定的事实基础的。在哲学的层面上，一个好的选择应当如在康德哲学的语境中的先天综合判断，既是分析判断又是综合判断，是分析判断和综合判断的统一和对称。说他是分析判断，是因为他来源于理念的追求和知识的引领（即理论的引领和规律的遵循），是扎实可靠的；说它是综合判断，是因为它来源于经验的总结，是对经验的概括，是知识的增加。两种判断就如太极的两翼，相互作用，相互妥协，达致均衡的那个判断才是最佳判断。基于这个最佳判断的选择，既是理性的，又是现实的，从而是最佳的。同样，一个好的制度应当是既反映了制度设计者的社会发展理念和价值诉求，又反映了制度设计者对于社会发展过程和制度变迁规律的理解和认知，是一种理想与现实有机结合的产物。当然这样一个好的制度只是反映了人们对于制度目标的价值诉求和设计愿景，要使这样的制度目标得以实现，还需要有切实可行的实现方式实现路径和实现手段，并且这些方式手段和路径要与制度目标充分一致。
所以，一个好的制度设计应当至少包含三个方面的内容：
第一，制度目标要符合人类社会发展的共同愿景、基本方向和总体趋势。所有的制度本质上都是一种人文设计，也就是说都是为了满足人类社会的需要而设计的。所以人文发展应该成为人类社会制度设计的基本目标。英文中的“DEVELOPMENT（发展）”一词包含有发育的内容，它首先是指生物有机体的生活史中，个体或群体的构造和功能从简单到复杂的变化过程，逐步成熟或发育充分，达到能够繁衍延续的水平。没有人类个体的这种生长和成熟繁衍，人类社会的发展也就没有基础。所以这种发育过程是人文发展的一个基本内容。其次，发展的这种发育内涵不仅限于生命有机体的成长演化过程，而且也含括人文社会经济生活的方方面面，如成熟的社区、发达的工农业、健全的法制等，是一个既涉及人类社会最为基本的生物学意义上的生命发育和生活质量需求，又反映社区文化与经济能力以及国家政治经济权益等等人文需求的广义的大发展概念。所以，发展不是一个哲学上的抽象概念，而更多的是反映人类社会有序发育的实用术语。根本上讲，人类社会的发展就应当更多的强调人文因素，所谓以人为本，人文发展才是符合人类社会发展的共同愿景、基本方向和总体趋势的发展，因而才是人类社会最重要的发展和最终极的发展。
当然，人类社会的发展中可能会提出多样化的目标，这是因为人类有着多样化的需求，但是无论目标怎样的复杂多样，都可以区分出哪些是绝对目标？哪些是相对目标？目标可以分出层次，可以选择出优先性和优先次序。人类社会在不同的发展阶段和发展水平上，也可能会有不同的目标优先次序，但是不管在任何发展阶段，人文发展目标都是总目标和绝对目标、优先目标。
第二，制度目标要与本国的国情相适应。所谓国情，是指各国都有自己独特的社会环境和发展条件。不同的国家具有不同的历史和特定的文化，不同的国家也处在不同的历史发展阶段，具有不同的生产力发展水平以及相应的生产关系。任何一种制度设计都必须尊重一个国家特定的历史文化传统，正视其现有的发展条件和变革基础。任何一种制度理想，如果脱离了民族文化之根，都将成为无源之水，很容易失去道义上的正当性。任何一种政策规则，如果脱离了现实发展阶段和发展水平，都会由于陈义过高而成为空中楼阁。所以马克思主义强调，上层建筑必须与经济基础相适应。脱离了经济基础的上层建筑，即使再先进，也是不适用的，它不仅不能成为促进社会发展的积极因素，反而会沦为阻碍和破坏社会发展的消极力量。所以，制度目标的设定只有与本国的国情相适应，才是现实的和可行的。
一国的经济社会发展是动态的，其国情条件是变化的，因而其制度目标的设计也不应该是僵化的和固定不变的，也应该根据经济社会发展水平的变动和递进适时地作出必要的调整和适应。特别是在政策层面要处理好长期目标与短期目标之间的关系，战略性目标与阶段性目标之间的关系，对政策目标做出既具有前瞻性，有具有操作性的设计。
一国的经济社会发展水平可能还存在区域差异，甚至文化也可能是多元的，特别是对于一个地域辽阔的大国来讲，更是如此。这就要求制度目标的设计充分考虑到区域之间的自然环境多样性、经济社会发展水平的不平衡性以及地方文化多元性，因地制宜地进行，而不能简单的、一刀切式地进行。
第三，制度目标的实现方式应当符合现代人类文明社会的标准和要求。一方面遵循法治的原则，坚持依法行政，依法行事，在法律的框架下，推进制度目标的实现。另一方面，也要遵循人本的乃至民本的原则，实行人道主义，牢记执政为民。在制度目标实现的过程中，尽量的向民众释放善意，增加民众的信任感，最大程度地将制度目标实现的长远利益和现实利益、整体利益和个体利益统一起来，消解制度目标与目标实现方式之间的矛盾。
将法治原则与人本原则相结合也许不是一个易于操作的制度目标实现方式，但却是最为理想的实现方式。它包括三个方面的内容。—1）法制建立的价值取向应倾向于国民性。法是国家工具，正因为如此，确立正确的价值方向显得尤为重要。国家的本质意义并非疆土，更非行政机器，而是在共同价值规范下凝聚在一起的民众。是为国民。国民在则国家在，国民利益即是国家利益。所有的国家工具和国家行为都应以保护国民利益，尊重国民权利为其价值取向。所以一个善治国家，一个真正的社会主义国家，其立法司法都应代表国民利益，充分尊重和保护每一个国民的基本人权和其他合理的权利诉求。固然，这一过程会存在整体利益与个体利益的矛盾，但也惟其如此，法才有存在的价值。好的法律和制度并不回避这种矛盾，而是在公开公平公正的原则下，通过寻求各方利益的最大公约数来建立共同的行为规范。这样的规范由于充分尊重了个体权利，从而其作为整体利益的代表才有了正当性基础。2）正因为法的严肃性、强制性，才更需要将法置于人本主义的基础之上，使法成为杨善抑恶的工具和引领社会趋向人本价值的手段。这不仅包括立法过程对国民基本利益诉求和人本愿望表达的充分尊重，而且包括执法过程对执法对象社会处境，事件发生环境的充分理解以及对执法结果所引起的社会价值导向的正确认知，避免法的滥用、误用而使其沦为恶法，损害法治声誉。更要彻底杜绝侵犯公民基本权利的以权代法、以政代法、粗暴执法、依法犯法，以执法名义践踏法律，侵犯公民基本权利的违法行为。3）更进一步讲，是不是所有的国民行为都需要在" 法" 的层面去规范也是值得思考的。法作为一种调节社会关系的强制手段，并非理所当然的第一选项。何时当立？立于何种范围？如何执法？要把握好其边界绝不简单。这一点早在中国古代先秦时期，一些卓有见识的政治家和思想家就注意到了。究竟以礼为法，还是以法为礼，抑或礼法结合，曾是非常热门的讨论话题，也是诸多王朝治国理政首先要做出的方向性选择。老子曾提出治民要遵循" 道失后德，德失后仁，仁失后义，义失后礼" 的顺序。荀子倡法，但主张" 礼法结合"。他们都是将法作为伦理规范约束之后的最后一个选项，试图尽量控制法的作用边界，以避免其峻急严苛。这些理念和主张，我们不能将其仅仅理解为古人的政治理想主义，而应当认识到其正是中国传统文化所积淀的治国理政经验总结。
此外还须认识到法是有成本的，立法和司法的过程都将耗费大量行政费用。如果不管行为大小，影响如何，动辙用法，其制度成本势必高企，最终会使财政不堪重负。所以，如果不是重要的社会行为，或能用非正式制度加以调整约束的行为和关系，就没有必要以法作器，而可以选择成本更低的方式。
二、关于生育制度目标的价值选择
生育制度目标的价值选择绕不开以下几个关系：
（一）人口的工具性与人口的目的性
人口固然是经济增长的重要条件，可以在现代化建设中发挥工具性作用，但她毕竟不是工具，它的本质是人。人口就是人群，就是群体的人。在人类社会，人的价值才是终极价值，人的需求才是根本需求，如同毛泽东所言：世间一切事物中，人是最可宝贵的。我们发展经济，进行现代化建设，都是为了让人生活得更幸福，更有尊严。换句话说，人是目的，经济增长才是工具和手段。如果我们把人当成工具，牺牲人的尊严和幸福去满足经济增长的需要，那是本末倒置。说到人的目的性价值，或有观点认为，人口只是统计学意义上的人，与人的类本质无关。其实不然，人口作为一种群体的人，其群体性包含两个方面：一是其自然属性，另一个是其社会属性。就人口的自然属性而言，也许与其他生物聚集无异，但就其社会属性而言，人口这个群体集合与普通的生物聚合有着根本的类的差别。它天然的带有集合目的性和社会理性。人口的统计学意义绝不同于普通的生物统计。人口的统计者和被统计者都是人，统计的目的和手段都必然受制于人，服务于人，因而即使是统计学意义上的人也难以脱离人的类本质。人口在本质上与人并无二致。
回到人口与经济的本源关系上看，到底应该是经济增长满足人口变动的需要还是让人口去适应经济增长的要求呢？经济难道不是人类社会的经济吗？其增长如果不能满足人类社会需要，那这样的经济又与人类何干？人类需要物质文明，但要让物质财富积累和经济增长去满足人的需求而不是削足适履的反向而为，抑制人的需求甚至牺牲人的价值尊严去成全经济增长的目标。有说是因为既有经济存量太少，无法满足现有人口生活质量提高的需要，所以要减少人口总量。这难以成立。经济存量需要人口来创造，现有人口也会变老，没有必要规模的新增人口，现有人口的生活质量不但不能提高反而还会面临巨大风险。这是已被二百多万失独家庭悲剧性的体验所证明了的。
（二）国家利益与群众个体利益
按照社会主义社会的国家伦理标准，社会政策应当充分尊重国民意志，体现民众利益需求。即使政策要体现的国家意志也是最大限度的反映和顺应国民意志而不是相反。人口生育制度设计似乎回避不开群体理性与个体理性的矛盾，也即所谓国家整体利益、长远利益与家庭个体的眼前利益之间的矛盾。这样的矛盾当然存在，但怎样处理这个矛盾，是对一个政府社会治理能力的挑战，也是对其是否真正树立“以人为本，执政为民”理念的检验。好的治理，也即善治的标准至少应该做到：政策制定过程充分听取民众意见，尊重民众个体的理性选择；政策目标能够根据民意的变化及时的调整。好的政策，也是正确处理群体与个体矛盾的基础是，政策代表了绝大多数人的利益，取得绝大多数人的价值认同。如若不然，一个政策的推进成了“天下第一难事”，又如何表明其代表了整体的利益呢？
（三）突出重点与统筹兼顾
人口的产生和发展是个复杂的生命现象，也是综合的社会现象。人口的数量质量和结构之间有着微妙的均衡关系。简单孤立的增加或减少人口数量规模，可能不仅破坏人口质量的替代关系和人口结构的稳定存在，而且有可能扰乱人口数量本身的变化节奏。所以生育制度设计既要突出重点，又要统筹兼顾，避免制度的单维性。单维性主要是指其片面性和非完整性，统筹兼顾也不是说价值目标应当多元化和分散化。在具体的制度实施过程中，也许会多元化和分散化的设置一些具体工作目标或分目标，但是他们的基本价值方向应该是一致的统一的。
（四）应急措施与长期打算
人口生产不同于物质生产，它有着很强的变动惯性，不可能即行即止。政策一旦失误，纠错成本极高，纠错时长可能要经历两三代人。所以人口生产最需要长期规划，人口政策最需要前瞻性和综合性。这不仅是政策设计的技术问题，而且反映了政策设计的价值诉求和责任担当。如果将人口政策价值目标建立在危机干预式的短期目标上，只求今日苟安，无虑日后洪涛，是非常不负责任，也是危害极大的。
三、关于中国的生育制度目标设计
中国人口生育制度目标具有这样几个特点：
（一）工具性
我们一直把人口当作实现国家经济增长和现代化建设的工具、手段、条件、要素，就如同我们看待其他自然资源和物质要素一样。所以我们的人口政策是依附于经济目标，因应经济增长的需要而存在的。它的不足是更多看到了物，较少看到人。制度设计伊始我们就把人口的变动和调整作为实现国家现代化，进行经济建设的手段和途径，而没有充分的考虑人口自身的发展规律，没有将人口自身的发展作为目的去对待。
（二）国家性
我们的人口政策往往过多的考虑国家利益的需要和集体理性的意志，而对生育家庭个体的权力和和利益还缺乏足够的关照，对个体理性的意志也缺乏足够的尊重。特别是当着生育家庭的个体利益，短期利益与国家的整体利益和长远利益，以及个体理性与集体理性之间发生矛盾的情况下往往更多的强调国家优先和生育家庭个体方面的牺牲，而没有能够建立起一种真正行之有效的，能够通过正确的价值导引，实现价值共识的，生育家庭个体利益与国家利益协调一致的帕累托最优合作机制。计划生育工作为什么会被称为是“天下第一难事”，在很大程度上是与缺乏这样一种国家利益与生育家庭个体利益的协调合作机制有关。
（三）单维性
很长一个时期我们的人口政策几乎都是以控制人口数量增长作为唯一目标的。虽然在宣传上也讲提高人口素质、优化人口结构，但是在实际的政策实施过程中，真正纳入政绩考核的、所谓一票否决的一把手工程就是对超生数量的控制。我们的人口政策总是被简称为“计划生育政策”，甚至“一孩生育政策”，事实上人口政策在实施过程中确实也常被简化为人口生育数量控制的政策。各级管理部门“齐抓共管”、“一把手负总责”、征收社会抚养费等等招数所应对的就是人口数量超生这一个人口现象，几乎把出生数量控制当作了绝对的甚至唯一的人口政策目标。当今社会为人们所广泛忧虑的“独生子女病”、“出生性别比畸形”、“人口老龄化”这些人口负效应，很大程度上是由于人口政策的这种单维性所引起的。当然公正的讲，近十多年来，相关管理部门也在不断努力进行理论和政策创新，试图对此问题做出纠正，如：推出“统筹解决人口问题”、“人口长期均衡发展”等概念，加大打击“两非”力度等举措。这些都是良性改进。但解铃还需系铃处，人口素质和结构方面的负效应是“标”不是“本”，它们相当程度上是因为人口数量控制政策方面的缺陷而引起。
（四）应急性
我们的人口政策带有较明显的危机干预的特点，对前瞻的政策路线图和时间表考虑不足，没有综合的长远的制度建构指向，只有人口数量控制的应急目标。中国人口政策的核心内容产生于特殊的历史环境和特定的人口条件下。它在政策目标和目标实现方式上所反映出的价值理念代表着当时人们的人口理论水平和政策选择环境。历史唯物主义的回视，似乎采取一些应急性的政策干预也无可厚非。问题在于，这种应急性的危机干预政策不应成为我们人口政策的常态，数十年不变。这几十年，中国和世界都发生了巨大的社会变迁，中国的人口条件和社会经济条件发生了巨变。我们对人口理论的认识水平在提高，对人口问题的治理能力在提高，我们的人口政策价值目标也应与时俱进的进化和升华。
四、关于生育制度目标实现路径和实现方式
中国长期通行的生育制度目标实现路径是典型的行政化为主的实现路径，自上而下，由国及家，是一种科层制的从中央到省市县乡，逐级进行政策落实的信息传导机制和路径，又是一种反向的由下向上，逐级进行责任保证的行为约束机制和目标实现路径。中国人口管理的最初推进是完全行政化的方式，后来随着时间的发展逐步地加入法律的因素，从大概1998年开始逐步地建立和完善了一些相关法律制度，试图通过法治的途径来实现制度目标，但是在实际的政策推行过程中真正将政策落到实处的还是行政化的手段，例如“党政一把手亲自抓，负总责”、" 一票否决目标责任制" 等等方式，都是循名责实，通过行政方式完成量化目标，以至于在今天的人口政策调整，全面放开二胎后，人们的生育意愿又比较低的情况下，很多管理部门甚至有些手足无措，不知从何将工作做起。
另外行政化为主的实现路径还体现在政策对于体制内人员具有很强的约束力而对体制外人员却缺乏有效的约束。这表明制度目标的实现还在很大程度上需要依托行政资源的推动，其自身的严肃性和执行力还存在明显不足。
从实现方式来讲，中国的人口生育制度长期以来主要采用管理的方式，并且在早期，其管理具有较大的强制性。虽然自进入新世纪后逐步地在原来的人口管理制度中注入一些服务的因素，推出了诸如关爱女孩行动、利益导向机制、家庭能力建设等广受群众欢迎，也受到国际社会好评的人口制度目标实现方式，但总体上是将服务寓于管理之中的。这种目标实现方式在人口进入低生育水平阶段，生育政策调整以后，势必面临很大的挑战。新的人口政策环境下也许仍然需要必要的人口管理，但是可以预见的是，人口的服务、政策的激励和导引将会是主要的目标实现方式。
另外，中国人口生育管理服务制度中长期存在制度作用边界的问题，“大人口还是小人口”是长期讨论的话题 []。人口问题具有复杂性和综合性，人口管理服务需求具有多样性，一个人口现象背后牵扯到一系列的经济社会文化因素，一个人口问题的解决需要一系列部门联手统筹，共同发力，比如失独家庭困难救助的问题，远不是人口部门一家可以解决的。又比如养老公共服务资源供给问题，不是人口部门的工作范围，但是又与人口问题有着密切的联系。目前的体制框架下人口管理服务部门并不具有足够的资源统筹能力和综合协调能力，在以前那种单一的工作目标条件下，也许还可以利用所谓国策优势勉为其难，新的人口环境下，如果想适应人口发展的需要，统筹的解决一些人口问题的话，就难免会遇到体制障碍，触碰人口管理制度的作用边界。