群艺馆（文化馆）研究报告（2013～2014）
蔡武进[1]
摘要：2014年度，我国群艺馆（文化馆）发展效果突出，特别是在场馆收入增长、人才队伍建设、场馆物力投入、群众参与等方面都取得了显著成效。但是，受整体经济发展不平衡、公共文化服务体系建设整体水平不高、人们的文化参与意识不强等因素的影响，我国群艺馆（文化馆）在发展过程中仍面临着不少问题与困境。当前，尤为重要的是从推进群艺馆（文化馆）性质定位的现代化转向、建立健全财政投入长效增长机制、建立群艺馆（文化馆）总分馆制、建立以效能为导向的绩效考评机制、探索群艺馆（文化馆）社会化治理模式、培养国民的文化素养和文化意识等方面着力，全面推进我国群艺馆（文化馆）的建设发展。
关键词：文化馆 发展状况 发展路径 文化参与
文化馆，在地市级区域或建馆规模较大的区域，又被称为群艺馆，即群众文化艺术场馆。它是我国特有的公共文化服务机构，是开展群众文化活动的重要阵地和平台，也是我国公共文化服务体系的重要组成部分。2011年，为保障人民群众的基本文化权益，满足人们的基本文化需求，文化部、财政部出台了《关于推进全国美术馆公共图书馆文化馆（站）免费开放工作的意见》，明确要求2011年年底之前，全国所有群艺馆（文化馆）全部免费开放，实现无障碍、零门槛进入，公共空间设施场地全部免费开放，所提供的基本服务项目全部免费。党的十八届三中全会又进一步提出要“建立健全现代公共文化服务体系”“明确不同文化事业单位功能定位，建立法人治理结构，完善绩效考核机制”。
为了深入学习贯彻党的十七届六中全会、十八大及十八届三中全会精神，提升群艺馆（文化馆）的服务效能，促进我国公共文化服务体系的建设与发展，武汉大学国家文化发展研究院组成课题组，在对全国群艺馆（文化馆）2013～2014年的基本数据进行分析的基础上，全面分析我国群艺馆（文化馆）的发展状况及发展规律，以期能为我国群艺馆（文化馆）下一步发展和相关政策的制定提供建议和参考。
一 我国群艺馆（文化馆）的发展状况
2013～2014年度，我国群艺馆（文化馆）发展态势良好，成绩、机遇与挑战并存。
（一）我国群艺馆（文化馆）的收入状况
统计显示，到2014年，全国群艺馆（文化馆）的总收入已达到190.17263亿元。其中，财政拨款162.37563亿元，占总收入的85.383%；事业收入，2.00398亿元；上级补助收入，19.10897亿元；附属单位上缴收入，0.01570亿元；经营收入，0.12553亿元；其他收入，6.54282亿元（见表1）。2014年度全国群艺馆（文化馆）的总收入较上年有较大幅度的增长，其中，表现尤为明显的是，对全国群艺馆（文化馆）财政支持的力度有了进一步加大。
表1 全国群艺馆（文化馆）2014年度总年收入情况
从不同地区来看，各省（自治区、直辖市）群艺馆（文化馆）数量及经济发展水平的差异，导致各省份群艺馆（文化馆）获得的年度收入也有高有低。2014年，群艺馆（文化馆）年度收入最高的是浙江省，高达18.21959亿元，其中财政拨款15.44454亿元；年度收入最低的是海南，仅有0.94910亿元，该年海南群艺馆（文化馆）获得的财政拨款只有0.66059万元（见表2）。
表2 全国各地区群艺馆（文化馆）年收入情况
续表
（二）我国群艺馆（文化馆）的人才队伍建设状况
数据表明，2014年，我国群艺馆（文化馆）的从业人员达到了170299人，高级职称者为5633人，高级职称者在整个从业人员队伍的比例达到了3.31%；同2010年相比，从业人员总数、高级职称从业者人数都有了大幅度的增加（见表3）。
表3 全国群艺馆（文化馆）机构数及从业人员情况
但直到2014年，全国每万人拥有的群艺馆（文化馆）的从业人员数仍处于较低水平。比照国际图联、联合国教科文组织《公共图书馆服务发展指南》制订的每2500名服务对象配备1名全日制员工的标准，我国群艺馆（文化馆）的从业人员数距人员配备的标准要求仍有较大的差距。随着免费开放政策的施行，群艺馆（文化馆）从业人员数和服务人数之间的矛盾将进一步凸显。
（三）我国群艺馆（文化馆）的物力投入状况
2009年，全国群艺馆（文化馆）拥有实际使用房屋建筑面积、业务用房面积、计算机和流动舞台车分别为5672.25万平方米、3566.17万平方米、15880台和209辆。到2014年，全国群艺馆（文化馆）实际使用房屋建筑面积、业务用房面积、计算机和流动舞台车分别为3686.393万平方米、2653.436万平方米、346671台和599辆（见表4）。
表4 全国群艺馆（文化馆）物力投入情况
（四）我国群艺馆（文化馆）公共文化服务推行状况
群艺馆（文化馆）作为公益性文化事业机构，从现有服务内容看，主要业务包括组织文艺活动，举办各类展览、训练班和公益性讲座，辅导群众文化活动，利用流动舞台车开展流动演出等。自2009年以来，特别是2011年“三馆一站”免费开放后，我国群艺馆（文化馆）无论是服务项目的个数，还是服务群众的人次都稳步增长。2014年群艺馆（文化馆）组织文艺活动参加人次、培训人次、参观展览人次、参加讲座人次和观看流动舞台车演出人次分别为36382.376万人次、3577.655万人次、10262.694万人次、445.372万人次和1519.5万人次。2013年，群艺馆（文化馆）组织文艺活动、举办培训班、举办展览、组织公益性讲座和利用流动舞台车演出的次数（班次或场次）分别达到170404次、108332次、22731个、23637次和14446场（见表5）。这表明免费开放政策的执行不仅增强了群艺馆（文化馆）的活力，而且受到了广大人民群众的欢迎。
表5 全国群艺馆（文化馆）开展公共文化服务情况
（五）我国群艺馆（文化馆）公众参与状况
武汉大学国家文化发展研究院对文化实验基地群艺馆（文化馆）及全国各地其他群艺馆（文化馆）的调研数据显示，公众参与文化馆活动的年龄结构如下：41～60岁的占了28.4%，是参与度最高的一个年龄群，其次就是60岁以上的退休人群，也占到了整个被调查人数的21.8%，这两个年龄层次的人群参与度达到了50.2%，占参与调查的总人数一半，比例相当高。其次是26～40岁这个年龄段的人参观文化馆的占比也达到了18.5%，再往下就是19～25岁和13～18岁，这两个年龄段参观文化馆的人数占比差不多，分别为12.7%和12.3%，12岁以下的占比最小，只有6.3%。由以上数据我们不难看出，年长者比年轻人参观文化馆的热情大一些，参与度更高一些。从性别数据来看，男女占比相差不大，分别为49.3%和50.7%，结合年龄和性别两个数据来看，还是41～60岁这个年龄段人群参与度最高（见图1）。
图1 分年龄段参观群艺馆（文化馆）人数占比
从职业的角度来看，学生和离退休人员参观文化馆的频率更高一些，分别为23.9%和23.7%；接下来是事业单位职员，占13.1%，此后依次是自由职业者（9.6%）、企业员工（8.9%）、公务员（7.8%）、个体工商户（6.8%）和农民（3.5%）（见图2）。由此我们不难看出，参与度最高的是学生和离退休人员，原因可能是这两类人群的时间相对自由，参观时间有了保障，参观的积极性较其他人群更高一些。
图2 分职业层次参观群艺馆（文化馆）人数占比
从文化程度的角度来看，参观文化馆的人员文化程度较低，占比最高的是中学、中专程度者，占47.3%，其次为大专、本科生，占36.5%；小学及以下文化者占14.7%，占比最小的是研究生及以上者，只占1.3%（见图3），可见参观文化馆人员的学历程度总体不高，这也可能与所调查的文化馆级别相关，调查都是在县一级的文化馆进行的。
图3
居住在本地的参观者占到了89.9%，来自外地的占10.1%，由此可见，各地文化馆的主要参观人群还是当地居民。另外，参观者从居住地到文化馆的距离，在3公里以内的占到整个被调查人数的85.4%，3～5公里的只占8.5%，5公里以外的占6%，可见参观文化馆的人群以当地人为主，而且距参观地较近。
从参观者经济收入来看，各收入阶段被调查人数相当，月收入1000元以下的占总数的28.5%；月收入1000～1999元的占总数的22.5%；月收入2000～2999元的占28.4%，月收入在1000～2999元的占了被调查人数的50.9%。另外，月收入3000～4999元的占16.7%；其余为5000元及以上的，可见，县一级地区人民普遍收入较低。结合被调查人员2014年度的文化消费金额来看，经济收入与文化消费成正比，人们收入相对低，文化消费投入就较少。被调查人群2014年在文化上消费100元以下的占25.5%；100～299元的占29%；消费300～499元的占总人数的28.6%，一年文化消费500元及以上的只占16.8%。全年文化消费500元以下的占总数的83.1%，可见，县一级人民在文化消费上的投入过少，并没有积极地参与到文化消费中。或者与其说人们消费过少，不如说是人们心有余而力不足，经济收入限制了他们参与文化消费的步伐。
谈到人们参观文化馆的原因，下面一组数据很能说明问题，按照人们参与比例的高低进行排序，依次为：参加文艺竞赛91.1%；带子女培训90%；听讲座87.1%；陪同亲友86.7%；打发时间77.8%；参加文艺培训74.7%；看展览67%；参加团体活动63.6%。以上数据说明，人们来到文化馆，可能更多是因为各地一些集体文化活动在文化馆举行，家长为带孩子参加诸如文艺竞赛、文艺培训、讲座等活动而来到文化馆，这是相对被动的参与。而陪同亲友、打发时间等可以看作主动地选择参加文化活动。无论是主动还是被动，数据显示人们到文化馆的热情相对较高。
关于参观文化馆的收获，调查结果显示，按照占比高低排序如下：享受文化艺术活动的乐趣占55.5%；舒缓生活压力占37.1%；结交朋友占32.7%；了解本地非物质文化遗产占30.9%；发展一门艺术爱好占25.9%；提高生活品位，让子女有了艺术教育好去处占17.8%；参加文化艺术比赛，有成就感占16.8%。以上数据说明：人们来到文化馆能够有一定的收获，无论是被动还是主动，人们都参与到了各种文化活动中并从中受益。
相比较而言，人们直接来到文化馆参加活动要比从文化馆网站上了解文化馆的频率高，在接受调查的1946份问卷中，有1699人没有从网站上关注过文化馆，占比87.3%，只有12.7%的人从网站上关注过文化馆。从以上数据可知，文化馆在网络上的宣传作用还未凸显，网络上人们的参与度显然比不上线下的实际活动参与度，各地文化馆应在保证文化馆实体组织文化活动的基础上加大网络宣传，让人们从更多的平台参与到文化活动中。
志愿活动属于人们主动参与的活动，但调查者数据显示，只有10.7%的人们到文化馆当过志愿者，89.3%的人从没参与过文化馆志愿者活动。文化馆应在举行各种文化活动前，征集志愿者，志愿活动也算是另一个层面的文化参与活动。
关于文化馆在人们心中的地位的调查结果显示：认为文化馆在生活中必不可少的占17.1%，觉得文化馆在生活中比较重要的占40.7%，认为一般的占33.1%，认为无所谓的占9%。前两部分共占到57.8%，由此可以说明文化馆在人们心中占据了比较重要的地位。
人们在生活中想起文化馆的概率与文化馆组织的活动是密不可分的，比如：22.5%人在文化馆组织文艺活动时会来到文化馆；43%的人选择享受文化馆的氛围和环境；28.5%的人在文化馆交流会友；21.5%的人在这里陪同家人；37.7%的人在文化馆从事他们的某项兴趣爱好活动，22.8%的人选择在文化馆打发时间。无论人们在文化馆进行怎样的活动，人们能够主动想到这个地方，就已经说明文化馆的文化氛围成功地吸引了人们来到文化馆参与文化活动。
就文化馆的各项设施、功能、服务来讲，普通大众的满意度还是比较高的。人们对文化馆整体外观设计，环境的优美整洁度，活动场所布局，出入口通道的方便通畅程度，数字、多媒体和舞美设备，休息区的座位数量，停车场面积很满意或满意的各占被调查者总数的30%以上，有的甚至高达43.6%。但对公共卫生间、网站服务功能这两项的满意度明显低于前面七项，很满意或满意的分别只占27.4%、24.3%，公共卫生间问题是我国大多数公共场所的通病。人们对于在文化馆举办的各类活动整体而言是非常认可的，从调查数据能看出，对各类培训、讲座、文艺演出、非物质文化遗产的展示和群文活动辅导满意的占被调查者总数的近70%，尤其是对文艺演出满意的更是高达76%，文化馆在丰富民众生活方面起到了至关重要的作用。
二 我国群艺馆（文化馆）发展的困境
综合以上分析，不难看出，我国群艺馆（文化馆）在2014年度取得了较好的发展成绩，但是在整体的发展质量以及回应民众需求方面，仍存在一定的问题。
（一）经济发展不均衡给群艺馆（文化馆）均衡发展带来的困境
从宏观上讲，受当前我国区域经济发展不平衡，城乡经济发展二元化等基本国情的影响，我国群艺馆（文化馆）的发展水平呈现了较大的区域差异，东西部文化馆、城乡文化馆之间的发展水平差异巨大。从微观上讲，当前我国的家庭经济收入水平和支出结构等的不均衡，也对文化馆的均衡发展形成了较大的影响与制约。
表6 2012年我国东、中、西部城镇居民家庭支出结构
由表6我们可以看出，在家庭支出结构中，中西部的食品支出比重、衣着支出比重均高于东部，但文教娱乐支出比重明显落后于东部，尤其是西部地区，文教娱乐支出比重与食品支出比重的差距最大。也就是说，在经济收入不高的情况下，人们更愿意购买食物、衣物等生活必需品，而对于文教娱乐等文化消费和文化参与的需求并不是很强。相应的，人们只有在经济收入达到一定水平、基本生活得到保障之后才愿意进行高层次的精神文化消费。因此，人们参与群艺馆（文化馆）活动，以及群艺馆（文化馆）本身的发展状况在很大程度上受到经济状况的直接影响。
（二）公共文化服务的整体水平影响着我国群艺馆（文化馆）的发展
公共文化服务是公共部门所提供的。公共文化服务作为公共产品，具有公共产品的两大基本特征，即消费的非竞争性和消费的非排他性。在理想的状态下，政府所提供的公共文化服务面向公民全体，任何人都可以不付代价地享受而不能被排除，并且使用者享受公共文化服务的边际成本为零。因此，建立一个完善的公共文化服务体系，增加文化设施，丰富文化产品，是提高公民文化参与度的关键因素。
近年来，我国逐渐加大公共文化服务建设的力度，不断出台相应的文化政策。2006年，《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》正式把“加大政府对文化事业的投入，逐步形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系”纳入“十一五”的任务目标中。2007年，党的十七大报告强调提高公共文化服务水平，维护人民群众的基本文化权益。党的十七届六中全会、十八大、十八届三中全会等更是着重强调了公共文化服务体系建设。并且，在文化部和财政部的主导下，2008年，全国博物馆实现了免费开放，2011年美术馆、图书馆、文化馆也实现了免费开放。这一系列文化政策和措施，提高了全国公共文化服务水平，为我国群艺馆（文化馆）的发展打造了良好的环境。
但是，就现实而言，受经济社会发展等诸多因素的限制，我国各地的公共文化服务体系的建设力度与发展速度差异较为明显，基层一级的，特别是西部地区的文化馆在场馆软硬件建设上仍处于滞后状态，文化馆网络平台建设不到位，人才队伍建设举步维艰、宣传力度小等状况仍大量存在。
（三）志愿者参与不足
武汉大学国家文化发展研究院的调查数据显示，被调查的1946人中只有208人曾经在文化馆做过志愿者，占总被调查人数的10.7%，群众的参与度太低。作为参观者，人们是以客人的身份来参观游玩；而作为志愿者，就应当是以文化馆主人的身份向民众介绍文化馆，身份的互换带来的效果必然不同。要成为志愿者，首先要熟悉文化馆的历史、了解本地文化馆的特色，以及举办活动的流程。这些都需要志愿者在时间精力方面的投入，在这个投入过程中，志愿者自然就与文化馆有了一种情感的联系，会自觉地向周围的人推荐文化馆。然而，现实状况为，我国文化馆，特别是基层文化馆的志愿者极为有限；而志愿者的不足，也成为影响我国文化馆建设的重要因素。
三 推进我国群艺馆（文化馆）发展的路径
当前，有必要正视文化馆发展过程中存在的问题，把握战略机遇，着力从以下几个方面推进我国群艺馆（文化馆）的发展。
（一）推进群艺馆（文化馆）性质定位的现代化转向
过去，群艺馆（文化馆）是我国传统文化事业单位，通过财政供养、编制管理、行政隶属和计划生产等方式，成为国家文化行政体系中的“附属单位”。但现代公共文化服务体系建立后，要求公共文化场馆遵循社会发展和市场经济的规律，基于“多元配置、公开竞争、契约管理”的特征，重新调整与政府、社会及公众三者的关系，实现其由传统文化事业单位向现代公共文化服务机构的转型。
具体而言，群艺馆（文化馆）要尽快实现转型：一是在管理体制上，由行政管理向契约管理过渡；二是在资源配置上，由体制内循环向体制外竞争开放演变；三是在生产导向上，由政府主导向公众需求导向转变。只有这样，群艺馆（文化馆）才能真正成为相对独立的公共文化生产服务机构（非营利性法人单位），通过结构性转变，实现投入效率的最优化。
（二）建立健全财政投入长效增长机制
作为公益性文化机构，财政投入的力度与使用效率直接影响其职能的发挥。要进一步发挥群艺馆（文化馆）在公共文化服务体系中的作用，必须建立科学、合理、长效的财政投入增长机制，努力提高投入绩效。
在整体层面，应当进一步加大财政的支持力度，安排文化建设专项资金，进一步加大对群艺馆（文化馆）的人员、经费、资源、设备投入，积极支持公共文化硬件设施建设，为民众提供舒适的文化活动场地，构建惠及百姓、务实的文化馆服务体系，保障民众的文化活动得以顺利进行。
在具体的机制建设上：一方面，通过文化需求测评，确立群艺馆（文化馆）的保障标准，在确保公共文化投入存量的基础上，加大对公共文化的增量投入，明确投入增长幅度，增大群艺馆（文化馆）公共投入的总量。另一方面，进一步优化投入方式与投入结构。对公共投入增量部分，开放渠道，突破公共资源仅仅在系统内、行业内循环的局限，动员社会资本进入群艺馆（文化馆）服务领域。在投入结构上，由于欠发达地区本级财政资金配套困难，应加大中央投入力度与比例，降低欠发达地区群艺馆（文化馆）免费开放的配套比例；并采取非均衡财政投入策略，优先向中、西部欠发达地区及原有基础较差的场馆倾斜，而非按照场馆级别及编制人员平均分配。
（三）建立群艺馆（文化馆）总分馆制
目前我国省、市、县三级群艺馆（文化馆）与乡镇综合文化站、村（社区）文化室一起，理论上构成了覆盖全国的支持群众文化活动开展的服务体系，但事实上，各级文化馆之间及文化馆和文化站（室）之间，只存在业务上的关联，而并无隶属统筹关系，从而造成了群文系统事实上的各自为政，彼此成为互相割裂的“服务孤岛”。
要提升群艺馆（文化馆）的文化投入效率，使得其文化资源使用效率最大化，一个有效途径就是建立文化馆总分馆制，推动各级文化馆和文化站（室）的资源互联互通、人财物的统筹使用，真正由“服务孤岛”变为“服务体系”，实现文化投入的规模效益。
（四）建立以效能为导向的绩效考评机制
一方面，树立以效能为导向的公共文化场馆建设理念。切实改变只管投入、不重产出、不顾绩效的原有投入方式，建立“规划——预算——投入——产出——评估”的群艺馆（文化馆）绩效考核评价办法，提高文化投入效率。在创建公共文化示范区、评选民间文艺之乡、开展公共文化机构评估定级、组织重大群众文化活动和实施重大惠民工程等工作中，加强效能指标的设计，引导群艺馆（文化馆）转变观念，由原来的重场馆硬件建设转变为重服务建设。另一方面，推行以人为本、公众参与的绩效管理。强化公众对群艺馆（文化馆）的监督责任，以群众文化需求为导向，科学制订观众对群艺馆（文化馆）的满意度指标，建立和完善“第三方评估”制度，加大群众满意度测评方式的应用力度。最终将群艺馆（文化馆）绩效考核结果与奖惩激励措施相结合，形成以考核促服务的常态机制。
（五）探索群艺馆（文化馆）社会化治理模式
十八届三中全会明确提出，“明确不同文化事业单位的功能定位，建立法人治理结构，完善绩效考核机制。推动公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等组建理事会，吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理”。这为群艺馆（文化馆）管理运营机制的改革指明了方向，也扫除了政策上的障碍。
群艺馆（文化馆）作为投资主体相对单一的文化事业机构，可建立“理事会+行政负责人”的治理模式，吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与场馆管理，明确管理层权责，实行场馆行政人负责制，将政府机制和市场机制相结合，切实提高场馆运营效率、发挥群艺馆（文化馆）在公共文化服务供给中的骨干作用。
（六）加强国民教育，提升民众文化素养和文化意识
一个国家的民众只有文化素质达到一定的高度，才可能有对高层次文化的追求，才能具有参与文化场馆活动、推进群艺馆（文化馆）建设发展的积极性与自觉。在很大程度上，文化素质偏低是制约人们自觉参与群艺馆（文化馆）活动并支持和推进文化场馆建设的重要因素。显然，提升民众文化素质最基础的途径是强化国民教育，不断提高国民文化素质、文化能力。只有提升人们的文化教育水平，提高人们的审美和人文素养，人们才有可能自觉、自发地参与到文化场馆的一系列活动中。因此，在加强学历教育、学校教育的同时，要发展多元化的教育形式，建立终身学习机制，鼓励民众提高文化修养，激发人们的文化消费兴趣和热情。
[1] 蔡武进，武汉大学国家文化发展研究院讲师，博士后，主要研究文化法治、宪法学与行政法学。