我国基层公共文化资源整合与服务创新研究
——来自实验基地的调查
陈波 李婷婷[1]
摘要：基层公共文化服务是建设公共文化服务体系的根基所在，直接面向群众，也最能反映群众最直接的文化需求。本文根据实验基地调研情况，分析了我国基层公共文化服务目前存在的问题，以平原、山区和基层文化设施三类实践案例为基础，探讨了基层公共文化机构进行公共文化资源整合和服务创新的基本思路。
关键词：公共文化资源 服务创新 实验基地
党的十六届五中全会首次提出公共文化服务体系建设的概念，并提出“实现和保障公民基本文化权益、满足广大人民群众基本文化需求”的建设目标；党的十七届六中全会强调要“完善覆盖城乡、结构合理、功能健全、实用高效的公共文化服务体系”；党的十八大报告指出，“到2020年我国要实现全面建成小康社会的宏伟目标”，其中公共文化服务体系的基本建成是重要环节；党的十八届三中全会提出“坚持把社会效益放在首位、社会效益和经济效益相统一，以激发全民族文化创造活力为中心环节，进一步深化文化体制改革”。政府不断加大财政投入力度，加快构建覆盖全社会的公共文化服务体系，加强公益性文化事业建设，特别是加强社区和乡村文化设施建设。公共文化服务体系的建设在我国如火如荼地开展，经历了一个从无到有、从小到大、从点到面的过程。
武汉大学国家文化创新研究中心着眼于搭建公共文化建设的理论与实践联系平台，在文化部的支持下，建设国家公共文化政策实验基地，对基层公共文化单位进行连续、固定的观察，以理清公共文化政策的脉络。通过对实验基地的观察，我们发现基层公共文化资源管理分散，利用率不高，需要整合。
一 我国基层公共文化资源（项目）布局与分类
近年来，国家大力实施文化惠民工程，不断健全覆盖城乡的公共文化服务网络，大力发展公益文化事业。基层公共文化服务水平事关广大城乡基层群众的基本文化权益，是衡量公共文化服务体系建设成效的重要标志。国家为推动基层公共文化服务的发展，整合公共文化资源，推进了五个“文化重点工程”，即广播电视村村通工程、文化信息资源共享工程、乡镇综合文化站和基层文化阵地建设工程、农村电影放映工程、农家书屋建设工程。这些重点文化惠民工程，成为公共文化服务体系建设的推进器和重要抓手，有力地提高了基层文化单位的服务能力，提升了基层公共文化基础设施水平，增强了基层文化工作的活力。
（一）广播电视村村通工程
广播电视村村通工程是为了解决广播电视信号覆盖“盲区”的农民群众收听广播、收看电视问题而由国家组织实施的一项民心工程。2006年印发的《国务院办公厅关于进一步做好新时期广播电视村村通工作的通知》（国办发〔2006〕79号）明确要求：充分发挥各地现有广播电视无线发射转播台（站）的作用，通过加快设备更新改造、增加转播节目套数、加强运行维护，大力提高农村地区的广播电视无线覆盖水平，使广大农民群众能够无偿收听、收看到中央第一套广播节目、中央第一套和第七套电视节目，以及本省第一套广播电视节目等4套以上的无线广播节目和电视节目。
据国家统计局统计，2013年全国农村有线广播电视用户数达到8911万户，农村有线广播电视用户数占家庭总户数的比重为35.3%。[2]广播电视村村通工程为广大群众，特别是电视信号盲区的人们提供了接触更多信息的渠道，有助于培养人们的文化习惯、促进其精神文化水平的提高。
（二）文化信息资源共享工程
文化信息资源共享工程通过现代通信技术和网络技术，促进不同地区在获取文化信息资源上均等化，使文化信息能够经济、快速地传送到各地，使老少边穷地区的群众也能享受到文化精品，实现文化信息资源在全国范围的共建共享，满足基层群众的文化需求。共享工程的实施涉及各级各类文化单位，覆盖地域广，整合现有的文化艺术资源来实现共建共享。
共享工程的建设目标是把文化信息资源传送到城乡基层文化网点和群众身边，充分体现统一规划、统一标准、资源共享的原则。共享工程要依托现有的文化设施网点，以各级公共图书馆为实施主体。因此，它与图书馆网络化、基层文化设施网点建设、数字化建设紧密相关，互为促进。
（三）乡镇综合文化站和基层文化阵地建设工程
乡镇综合文化站是根据《中共中央办公厅国务院办公厅关于进一步加强农村文化建设的意见》（中办发〔2005〕27号）和《中共中央办公厅国务院办公厅关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》的精神，为丰富农村文化而建设的。据统计，到2013年，全国乡镇文化站共34343个，乡镇文化站组织文艺活动398373次，参加文艺活动人次达到11097万。[3]
乡镇综合文化站的主要作用是提供公共文化服务、指导基层文化工作和协助管理农村文化市场，是集书报刊阅读、宣传教育、文艺娱乐、科普培训、信息服务、体育健身等各类文化活动于一体，服务于当地农村群众的综合性公共文化机构。乡镇综合文化站是最基层的文化活动阵地，乡镇综合文化站建设有利于繁荣农村文化，是丰富农村群众文化生活的一种有效手段。
（四）农村电影放映工程
农村电影放映工程，即“2131工程”，是一项21世纪的电影工程和文化建设项目，是国家新闻出版广电总局、文化部和国家发改委共同实施的一项农村电影工程和基层文化建设项目。“2131工程”指在21世纪，广大农村每月每村至少放映一场电影。现今其辐射范围从农村拓展至社区、厂矿、企业、学校、机关等多个企事业单位。农村电影放映工程不仅落实执行了“送电影下乡”活动，也为企业更有效地打开农村市场、宣传企业文化开辟了渠道。
“2131工程”除了是解决农民看电影难问题、促进农村电影事业发展的“德政工程”之外，还是传播科技致富知识、推进农村科教兴国战略、促进农村两个文明建设的“民心工程”，农村电影事业为宣传党的路线、方针、政策和丰富农民群众文化生活做出了重要贡献，促进了农村经济建设和社会事业的全面发展。
（五）农家书屋建设工程
为深入贯彻落实中共中央、国务院《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》和《关于进一步加强农村文化建设的意见》，切实解决广大农民群众“买书难、借书难、看书难”的问题，2007年3月，新闻出版总署会同中央文明办、国家发改委、科技部、民政部、财政部、农业部、国家人口计生委联合发出了《关于印发〈农家书屋工程实施意见〉的通知》，开始在全国范围内实施农家书屋工程。农家书屋是为满足农民文化需要，在行政村建立的、农民自己管理的、能为农民提供书报刊和音像电子产品阅读视听条件的公益性文化服务设施，具备条件的地区，可增加一定比例的网络图书、网络报纸、网络期刊等读物。
截至2012年8月底，农家书屋已覆盖全国具备条件的行政村，提前三年完成了“农家书屋村村有”的任务。全国共建成达到统一规定标准的农家书屋600449家，投入资金180多亿元，共计配送图书9.4亿册、报刊5.4亿份、音像制品1.2亿张、影视放映设备和阅读设施60多万套，丰富了农村的文化生活。[4]农家书屋工程建设还带动了社区书屋、职工书屋、农民工书屋、连队书屋的建设。到目前为止，基层书屋已达到9万多家，缓解了基层群众读书难、看报难的矛盾。
二 我国基层公共文化服务存在的主要问题
在“十二五”的建设中，公共文化服务体系建设是国家文化建设的重点内容，国家通过出台政策法规，打破部门和行业间的壁垒，形成合力，使公共文化服务的价值最大化。在具体操作层面，基层公共文化服务是公共文化服务体系建设的核心节点。经过几年的发展，覆盖全国的公共文化服务体系逐步建立起来，但一些基层公共文化服务还存在资源分散、多头管理、效能不高等方面的问题。
（一）公共文化服务资源分散，亟待整合
如何促进公共文化服务资源整合一直是公共文化服务体系建设的一大难题。以政府为主导、以公共财政为支撑的公共文化服务体系初步建立，但公共文化服务资源未能有效整合。体制内维护建设所投入的行政资源、人力资源、组织资源、资金资源等利用效率并不高。公共文化资源不足与资源浪费的矛盾并存，公共文化服务资源没有发挥应有的社会效益。
从基层公共文化服务资源的占有量来看，市、县、镇、村的文化占有量呈递减的态势，但是通过实地调研发现，文化氛围最浓厚的广大农村地区反而是资源占有量最少的文化中心，公共文化设施的利用效率和文化占有率不成比例。建设现代公共文化服务体系，需要完善以县城为中心、乡镇为分中心、行政村为支点的县域公共文化服务网络。各基层公共文化服务机构，应根据自身在网络中的地位和覆盖范围、服务人口，界定规模、功能和服务内容，因地制宜地整合基层文化资源，提高公共文化服务资源的利用率。
（二）公共文化服务存在多头管理，缺乏协作
近年来公共文化服务建设越来越受到重视，政府加大了建设力度，各部门、各行业也结合自身职能在农村建设了一些文化惠民利民工程和项目。由于公共文化涵盖的内容广、涉及的部门多，而各公共文化机构之间又缺乏整合与协作，各行业系统、各地区部门条块分割、多头管理，使公共文化服务体系的管理缺乏整体性和系统性，一些工作重复进行。公共文化服务建设的工程和项目如果各自单独运行，不但成本高，而且成效不理想。特别是基层公共文化服务建设，需要多方协作而不是多头管理，现有党、政和工、青、妇组织，教、科、文、卫、体等部门投向基层的文化资源需要有机整合，各种惠民利民工程要形成合力，最大化发挥出公共文化机构的协同效应，推进基层公共文化建设。
（三）公共文化服务资源使用效能不高
一些基层公共文化服务资源使用效率不高。通过调研发现，虽然一些基地的农家书屋、文化大院、文化信息资源共享工程服务点等基本公共设施建立得较为完善，但参加公共文化活动的群众不多。公共文化设施的利用效率，不仅与其硬件设施的完善程度有关，还与相应的管理人员、管理方式密切相关。一些基层公共文化设施出现管理不善的问题，部分农家书屋、文化共享工程村级服务点建成后，缺乏专门的管理人员，村级文化设施常常是“铁将军”把门。
三 优化我国基层公共文化服务的基本策略
公共文化服务体系建设紧随国家全面深化改革的步伐，向着科学化、现代化和组织化不断发展。但我国地域广阔，各地发展水平不一，基层实践面临不同的环境和挑战，所以在解决基层公共文化服务的问题时需要分类指导、分类管理。截至2014年年底，武汉大学国家公共文化政策研究实验基地已发展到67家，为研究基层公共文化服务建设情况提供了丰富的经验支持。通过调研发现一些实验基地因地制宜，在实践中探索出一些创新性的解决措施。
（一）平原地区——“中心活动区”型，以Q市H文化站为例
1.Q市H文化站的基本情况
Q市位于平原地区，境内地势平坦，地上盛产粮棉，地下富藏油气，人民生活水平较高。H镇面积170.9平方公里，下辖31个村，总人口6.43万。H文化站位于H镇文化中心，先后建立起了影剧院、文化宫、灯光球场和文化站办公楼，全站占地面积11000平方米，建筑面积6500平方米，各种配套设施固定资产达1000余万元。文化站的基础文化设施包括一个可容纳1200名观众的影剧院，一条进行时事、政治、科普宣传的橱窗长廊，集藏书2万余册的图书馆电子阅览室和舞蹈书画培训室于一体的综合文化站，一个常年开展室外活动的站前广场等。全镇31个村都建设了“农家书屋”，并配有专职村文化员，有农民演出乐队6个，业余文艺骨干达到350余人。
2.H文化站公共文化服务开展情况
H镇的特点是位于平原，地势平坦，交通便利，人口密度大，居民相对集中，但外出务工人员多，人口流动性强。H文化站利用平原地区优势，打造了“15分钟文化活动圈”，将分散的公共文化资源聚集起来，以综合文化站为活动中心，辐射周边31个村，便利的交通保证了31个村的居民或走路或坐车，在15分钟内就能到达文化活动中心参与文化活动。综合文化站设施十分齐全，图书藏量比各村农家书屋更为丰富，并免费发放图书证，吸引了各村群众前来阅读，文化站中的图书馆还经常举行图书征文、演讲比赛等活动，吸引和培养了一批固定读者；WiFi无密码覆盖整个文化站，在网络时代下这种新型的方式吸引了更多人来文化站；站前的广场已形成每晚跳群众健身舞的氛围，很多人甚至每晚骑电动车专门来跳舞；文化站的活动面积大，所以有条件举办各种大型文化活动，目前H文化站已举办了7届广场舞比赛和27届篮球赛，极大地提高了群众的参与积极性；另外，针对H镇人口流动大的特点，H文化站在不同时期举行不同的文化艺术活动，如“广场音乐之夏”等，既方便了外出务工人员的参与，也能让这些有知识有文化的返乡人员把新鲜的文化活动传入H镇。
3.H文化站的创新经验
针对各种资源分散投入导致利用率下降的情况，H文化站利用自身优势，打造了农村公共文化综合活动中心，以有效整合既有的资源，提升农村公共文化服务能力。农村公共文化综合活动中心把乡镇综合文化站、文化信息共享工程服务点、文化室、文化广场、体育场等各种文化体育设施进行统一集中建设。农村公共文化综合活动中心的地点建在行政村的中心地带，成为平原地区农村居民开展文化体育活动的场所。
归纳起来可以发现，“中心活动区型”的文化站将主要资金用于中心综合文化站的建设，把原本分散的公共文化资源进行整合，使该文化站的建设在时间、人力、经费等方面都有保障，这就加强了综合文化站的影响力。一方面，综合文化站集中全镇主要公共文化资源，形成强大的向心力，吸引各村居民参与到文化活动中；反过来，群众的积极参与形成联动效应，使文化站更具号召力，也培养了群众的文化活动习惯。这种“中心活动区型”的方式适合平原或较为开阔、交通便利的地区对其公共文化服务资源进行整合。
（二）山区地区——“以点带动”型，以C市M文化站为例
1.C市M文化站的基本情况
M乡有丰厚的文化底蕴，是其所在县小有名气的文化乡镇，政府历来重视地方文化发展，所以M文化站的发展受到极大鼓励，是全县各乡镇中面积最大的站，近年来每年都被县委宣传部评为“宣传文化工作先进集体”。M文化站占地3000余平方米，有综合文化大楼两栋，建筑面积4180平方米。文化站建有图书室、阅览室、多功能室、乒乓球室、多媒体室、文艺排练室、公共文化共享电子阅览室、非物质文化遗产展览室等，功能齐全。藏书5000余册，电脑14台。辖区内有村文化活动室5个，乡、村皆有标准文化宣传专栏，每年办专栏十期以上，有科普宣传画廊共计50余米。综合文化站现有正式在职工作人员3人，辖区的5个村各有1人负责开展文化活动。
2.M文化站公共文化服务开展情况
M乡的特点是位于山区，人口、文化资源等都较为分散，很难聚集大量群众来某一地参加文化活动。同时，山区文化消费意识薄弱，传统文化消费观念根深蒂固，多数群众生活中重“物质消费”轻“精神消费”，文化娱乐生活消费失衡，农民有钱宁愿存在银行，也不愿投入文化消费中。这样的消费习惯导致当地农民对文化生活不感兴趣，文化活动很难开展。针对这样的情况，M文化站首先要解决的就是群众文化习惯的培养问题。
M文化站采取了“以点带动”的方式，将分散的公共文化资源串联起来，促进公共文化服务推广。首先，以三大重点文化工程为点，营造良好的文化活动氛围。各级宣传文化部门采取一系列措施推动重点文化建设项目：一是文化信息资源共享工程，各乡文化中心建立了电子图书阅览室，安装了图书馆自动化管理系统，让群众除了可以阅读图书室的书外，还能实现网上阅读；二是农家书屋，全乡建成农家书屋6个，并定期开展农业技术培训等活动，吸引群众参与；三是文化下乡工程，各级主管部门保障了“送电影下乡”和“送书下乡”的活动专项经费，满足了广大群众的文化需要。重点文化工程营造了良好的文化氛围，潜移默化地改变了群众的文化消费意识。其次，以农村自建文化娱乐队为点，调动群众参与文化活动的积极性。农民自建文化娱乐队是M乡开展文化娱乐的主力军，是群众自发组建、真正符合群众需求的。但其缺乏有效的激励机制，发展后劲不足，文化娱乐队伍中有文化、有知识、有才能的多为外出务工人员，流动性强，人才流失严重，队伍不稳定。M文化站根据实际情况，加强了对农村文化骨干队伍的培训，经常开展文艺节目辅导和演艺培训，不断提升农村文化队伍的思想素质和业务水平，解决了人才流失问题。这样的优秀农村文化队伍活跃于各乡之间，把分散的文化活动串联起来，受到广大群众的喜爱，也调动了群众参与文化活动的积极性。最后，以系列文化活动为点，辐射文化效应。M乡的文化氛围和群众积极性形成后，M文化站广泛组织开展了一系列文化活动，基本实现“天天有歌舞、月月有电影、季季有比赛、年年有演出”，文化队伍的表演也形成了常态机制，丰富了群众文化生活。一些精品文化活动还形成了文化品牌，走出山区，参加全国性比赛，取得了一定的成绩，更加鼓舞了当地群众参与文化活动的积极性。
3.M文化站的创新经验
针对山区公共文化资源分散、难以整合的情况，M文化站从自身实际出发，采用“以点带动”的模式，从文化氛围的培养，到文化参与的调动，再到文化影响的辐射，一步步培养起群众文化消费习惯。基层文化设施和服务网络的“以点带动”模式突破了山区文化资源零散的格局，让分散的公共文化资源流动起来，实现了对基层公共文化服务体系建设的动态管理。
“以点带动”的关键在于以服务机制创新为平台，实现“送文化”与“种文化”的结合。长期以来，我国政府大多注重“送”文化下乡，却很少注意挖掘、开发和保护优秀的农村民间文化，更不注重先进文化与优秀民间文化的对接和融合，导致农民群众的文化参与积极性消退，民间公共文化活动呈现整体性的衰落状态。“以点带动”模式并不是政府直接向农村输出文化，而是引导农民自主参与公共文化建设，让文化活动能根植于广大的农村土壤中。
（三）基层文化设施——公共活动空间型，以县级图书馆、博物馆公共活动空间的打造为例
1.基层图书馆、博物馆面临的问题与挑战
公共图书馆是公益性文化事业单位，承担着建立图书与信息馆藏体系、保存地方大众文化、开展知识交流与咨询活动、传播信息资源、提供民众教育与文化休闲活动等社会职责。同样，博物馆也承担着文物保护与修复、文物普查、科普教育、学术研究等社会职责。作为基层文化设施的图书馆和博物馆有着很强的外部效应，对推广公共文化服务有着重要影响，是群众共享公共文化服务的重要渠道。随着公共文化服务体系的建立，我国各地基层也兴建了一大批图书馆、博物馆，但通过调研基层图书馆、博物馆的生存状态发现，这些本应发挥文化服务效能的基层文化设施利用率很低，有些甚至处于闲置状态。这不仅对公共文化资源是一种极大的浪费，也不利于公共文化服务的推广和发展。
通过对实验基地的调查发现，县级图书馆、博物馆的文化服务状态并不理想。在省、市、县、乡四级公共文化服务体系中，县一级的图书馆、博物馆本应承担起“承上启下”的衔接作用，应该上承丰富的国家下达的文化资源，将其发放到与其联系密切的乡。但在实际操作过程中，由于图书馆、博物馆专业性极强，县级图书馆、博物馆面临种种挑战。首先，图书馆规模不足，供需矛盾仍然突出。县级图书馆、博物馆可持续发展模式、服务方式仍然难以满足广大人民群众的基本文化信息需求。其次，服务单一，利用率低。目前一些县级图书馆、博物馆的服务方式还是看门守摊、活动不多，被动服务，形式单一，群众选择的自由度低，未形成较好的影响力、凝聚力和向心力。最后，针对性不强，群众参与度低。通常到基层图书馆、博物馆的群众，多为空巢老人、少年儿童，中青年较少，而图书馆、博物馆并没有针对相应人群开展对应的活动，没有培养起群众的文化活动习惯，群众参与度很低。
2.打造基层公共活动空间，创新公共文化服务模式
以实验基地Z县图书馆和B博物馆为例。Z县图书馆全面实现了免费开放，定期或不定期上街镇、下农村、走机关、进学校，通过“展板”“宣传单”“资料目录”等方式，宣传免费开放服务项目、服务内容、开放时间等。在其县下属乡建立了图书流动服务店，为农村居民送去了文化、农业科技信息。在老年公寓及幼儿园建立了服务店，倾力满足老人、儿童，特别是空巢老人、留守儿童、残障人士、农民工等群体的文化需求。通过开展知识讲座、征文比赛、图片展览、演讲比赛等活动，实现图书馆与读者互动。B博物馆除了提升本馆展览水平外，还强化了其爱国主义教育基地和中小学德育教育基地的作用，开展了中小学第二课堂学校活动，接待了各大中小学的学生来馆参观展览。该馆成立以来举办了32次不同内容的临时展览，吸引许多群众来参观。通过开展“5·18国际博物馆日”活动，加深了群众对博物馆的了解，还与县中学、县机关等联合进行了图片流动展出，扩大了博物馆的影响。由此可见，要做好搞活县级图书馆、博物馆，就应改变传统“等人上门”模式，将死的基层文化设施变为活的公共文化活动的空间，让群众愿意来，转变公共文化服务模式，密切与群众的联系。
[1] 陈波，武汉大学国家文化发展研究院副院长、副教授，硕士生导师，主要研究公共文化、文化政策。李婷婷，武汉大学国家文化发展研究院硕士研究生。
[2] 数据来源：http：//data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01&zb=A0Q0H&sj=2013。
[3] 数据来源：http：//data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01&zb=A0Q0607&sj=2013。
[4] 数据来源：http：//news.xinhuanet.com/politics/2012-09/27/c_113234561.htm。