社会契约之于公共部门与私营部门

许多人认为社会契约与福利国家一样，但这两个概念其实并不相同。社会契约决定的是集体供给的范围及主体，福利国家是几种可能的供给方式之一。实际上，每个社会中都有很多社会契约范围内的事项仍由家庭供给。例如，父母无偿教育孩子，人们集中资源或者购买私人保险以备生病或失业时使用。在照顾困难群体和老年群体、应对人道主义危机，以及帮助人们重新就业方面，社区、慈善机构和志愿者组织贡献出不少力量。雇主通常被要求依法缴纳失业保险，有些国家的雇主还需缴纳法定医疗保险，还有些雇主提供额外的福利，比如育婴设施、教育津贴，以及幸福感和心理健康支持，以此践行社会契约中的责任。

因此，当我提到社会契约时，我指的是个人、企业、公民社会以及国家之间的合作关系，这种关系能够促成产生集体利益的体系。当我提到福利国家时，我指的是通过政治程序及后续国家行为实现风险共担和社会福利投资的协调机制。这可以直接通过税收和公共服务实现，也可以间接通过要求私营部门提供支持的规章制度实现。集体利益还可以将国家作为最后承保人，防止人们在发生自然灾害或流行病时陷入饥馑、无家可归或贫穷等困境。

在我们有民族国家之前，社会契约建立在提供相互保护、分享食宿等基本需求的部落和地方忠诚的基础之上。这一基础在封建时期演变为地方统治者，他们颁布法律和命令并征收租金，最上层还有王权结构。直到现代早期，民族国家才发展成不只是提供保护或征收租金，还能利用有限的税收收入投资集体福利（比如投资基础设施）的样貌。随着资本主义的发展，家庭因劳动分工的加强而变得不那么自给自足，社会契约因而变得更加复杂；监管制度开始出现，卫生和电力等公共服务需要得到统筹协调和资金支持。提供类似的集体福利，包括拥有一支受过教育的健康劳动力大军，成为社会契约越来越重要的组成部分，并发展成我们如今所称的福利国家。

社会团结作为法定要求被首次提出，通常被归功于奥托·冯·俾斯麦。这位保守的普鲁士人在担任德意志帝国宰相期间，于 1889 年推出强制性养老金和疾病保险计划。他的出发点是提高经济效率，同时避免他的对手提出更激进的做法，比如没收财产。他在致德国议会的信中写道：“那些因衰老和伤残丧失工作能力的人完全有理由要求国家赡养。”这封信具有开拓性意义。当时德国人的退休年龄为 70 岁，考虑到退休时的预期寿命，这意味着国家需要平均为每个人提供 7 年的养老金。15

在英国，第一个呼吁由集体承担医疗保健服务责任的人是比阿特丽斯·韦伯，她于 1909 年在皇家济贫法委员会提出建立国家医疗服务制度。但首个旨在满足公民“从摇篮到坟墓”全套需求的全面的福利国家蓝图，通常被归功于威廉·贝弗里奇。为消除肮脏、愚昧、贫困、懒散和疾病这“五大问题”，贝弗里奇的计划是所有人都为社会保险基金缴款，并相应地获得享受医疗保健服务或失业保险等福利待遇的同等资格。16

在 20 世纪的进程中，其他各地福利国家的发展情况有很大不同。在美国和澳大利亚这样的国家，个体责任被更多地强调，所以国家只为特困人群提供资助和进行层次较低的收入再分配。在欧洲大陆国家，福利体系经常与工作相关，依靠雇主和雇员缴纳的社会款项支付失业保险和医疗保健服务。北欧国家往往有较高水平的国家资助福利保障和更慷慨的普惠福利与专项福利组合。各国为失业者提供集体支持的时间长短能很好地说明这些差别。在美国，失业补助正常只发放 6 个月；在法国或德国这样的国家，这一期限是 1 年；在丹麦和荷兰等国家，这一期限为 2 年。17

发展中国家的福利支出也随着公民对相关服务和社会保障要求的提高而迅猛增长。拥有某种形式的社会保障的中低收入国家数量在过去 20 年内翻了一番——从 72 个增加到 2017 年的 149个。18大部分国家（77%）推行针对特困家庭的现金支付，许多国家（42%）提供有条件的支付，比如以送子女入学或者为子女接种疫苗为条件。这些支付款通常很少，但在减少贫困、提升入学率、改善营养和提高家庭生产力方面已表现出重要作用。19支付金额还会根据特殊情况，比如饥荒或流行病袭击某个社区，得到及时调整。20

大多数发展中国家逐渐从依靠家庭和社区履行社会契约转向逐步提高政府支出水平。尽管发展中国家的福利支出目前仅能惠及全球 1/3 左右的穷人，但在福利支出对入学率、民众健康水平和经济活动有利的强大证据面前，再加上为了应对不断提高的公民期望和老龄化，福利支出正在快速增长。但发展中国家的富人通常依赖昂贵的私立学校和医疗保健服务，甚至是私人的保障和基础设施，因此他们觉得自己没有纳税义务。在尼日利亚或黎巴嫩这样的国家，有自己的发电机在富人中很常见，因为公共供电一直很不可靠。说服发展中国家的高收入群体依靠公共供给，这是增加财政收入以践行更好的社会契约的关键所在。

各国做法不尽相同的原因是什么？有些人认为，相比美国或者澳大利亚这种种族和民族多样性更显著的国家，人口更为同质化的国家往往更团结并基于此形成了更全面的福利制度。21最新证据给出了更复杂的解释，表明另有更加重要的因素，比如移民的速度、衡量民族多样性的方式，以及各种文化因素，例如对财富再分配的态度，以及对运气和努力在决定收入中所起到的作用的看法。22

有些国家的福利程度较低的一个原因可能与常见的一种错误认知有关，即福利国家的目标是通过再分配将钱从富人转移给穷人。事实上，这只是冰山一角。福利国家 3/4 的成分是存钱罐（在整个生命周期中进行相互保险），只有 1/4 的成分是“罗宾汉”（将资源从富人转给穷人）。23福利国家的一个重要职能是将财富在我们自己的一生当中进行再分配。儿童无法贷款支付自己的教育费用，即使他们的就业前景一片光明。人们不知道自己会在年老时患上何种疾病或者自己能活多长时间。

大多数人在工作年龄期间向福利国家缴款，在年幼时（通过学校教育）和年老时（通过养老金和医疗保健服务）从中获得福利待遇。图 2 展示了人们在不同年龄阶段向国家的缴款情况，我们从中可见英国明显地表现出这种模式。事实上，绝大多数英国人一生当中在福利国家的投入和收获大致相当。24福利国家的这一保险原理同时伴有这样一种经济论证，即对公民的投资是国家经济发展战略的关键一环，它有助于保障最有能力且最具生产力的劳动力。25

对社会契约条款的看法不同是源于一个根本性问题：社会契约的目标应当是什么？19 世纪末 20 世纪初兴起的古典福利经济学认为，其目标是追求社会中的个体所能获得的整体“效用”或者满意度的最大化。效用体现在市场价格中——假如你愿意为一定的薪资付出劳动或者为一件产品支付费用，这就体现了你从该项活动中获得的效用。最近，越来越多的经济学家开始把效用更广泛地定义为福祉（不只是商品和服务消费），将使人幸福的因素纳入其中，比如良好的健康状况（心理健康和身体健康）、和谐的人际关系和有意义的工作。福祉可以通过调查进行衡量。多个国家和地区，比如不丹、爱尔兰、新西兰和苏格兰，正试图将这种更广泛的衡量方法应用于社会契约中。

传统效用主义的批判者，比如诺贝尔奖得主、经济学家阿玛蒂亚·森，表示社会契约的目标不应当只是满足人们的需求，还应当是提升公民素质，使其过上理想生活。26收入和市场价格并非全部因素，因为个人获得学识、充足的营养、住所或政治自由所需的资源不尽相同。这就使得社会契约的目标不再局限于收入，而是延伸到更公平的结果以及实现美好生活的能力上。这还表示如果个人的选择受限，比如无法享有获得教育或医疗保健服务的权利，社会契约就辜负了他们的期望。我的观点是：社会契约的目标应当依社会而定，还应当考虑更广泛的事项，包括收入和主观幸福感，以及能力、机会和自由。这一观点构成了本书的分析基础。

对社会契约目标的共识，往往影响到社会契约在多大程度上是由私营部门提供的，又在多大程度上是由公共部门提供的，各国的情况大不相同。几十年来，它从广义上定义了政治的左翼和右翼，但这些定义在近些年已变得模糊不清。英国前首相玛格丽特·撒切尔有一句著名的言论：“根本就不存在‘社会’这种东西。世上有男性个体和女性个体，还有家庭。政府只有通过民众才能有所作为，而民众首先必须指望自己。我们有责任照顾自己，然后是照顾邻里。”27该观点中隐含的社会契约是高度依赖个体责任的——由家庭负责养育子女，鼓励私立学校的发展，仅提供最低限度的收入支持，严重依赖私营保险市场来抵御意外、伤残和环境破坏（如洪水）等风险。

还有人则认为，国家应当最大限度地发挥作用，以补偿运气对人生机会的影响，确保实现更高水平的经济公平和社会公平。富兰克林·罗斯福在第二次就职演说中指出：“检验我们进步的标准，不是看我们是否为富裕者锦上添花，而是看我们是否使贫困者丰衣足食。”28为应对大萧条的影响，他积极运用国家干预手段，提供最低收入和大量工作岗位，使政府成为经济中的最大雇主。罗斯福新政还对各方力量进行再平衡，为工会、佃农及移民劳动者创造有利条件，同时对银行实施更严格的监管，以避免再次发生金融危机。

有关私营部门在社会契约中的地位问题一直争论不断，但这个问题在最近更为凸显，因为有更多的企业领导者认为，随着经济危机接连爆发和公众期望不断提高，企业应当承担起更广泛的责任。通常以米尔顿·弗里德曼为代表的保守主义观点认为，企业的职责就是创造利润、遵守法规、支付市场工资及纳税。通过履行这些职责，私营部门可以对社会做出最大的贡献。29但是，长期以来，企业对自身角色有着更全面的看法，它们有时会支付高于市场水平的工资，或者提供诸如养老金和医疗保健服务等范围更广泛的福利，还与员工分享企业利润。这种传统正在卷土重来。企业的压力与日俱增，它们不能只关注短期利润，还需要关注更广泛的社会利益——这就是所谓的利益相关者资本主义。支持者认为，这不是企业在大发慈悲，而是企业实现长期价值最大化的方式。30

在实践中，大多数国家的社会契约的特点是实行跨部门的个体责任与集体责任组合。以向来保守的瑞士为例，瑞士公民有相当低的税负水平，这是典型的小国做法，但有很高比例的年轻人接受高等教育，并且他们的教育费用大多由国家承担。不过，这些年轻人中有一半左右走向职业道路而非从事纯粹的学术研究。瑞士还实行复杂的地区再分配制度，地方分权水平较高，并通过全民公决实现地方民主。再看新加坡这个年轻的多民族国家，它的组织原则是基于自由市场而非大政府，也有较低的税收水平和监管力度，但超过80%的人口住在组屋（为实现族群平衡的社会工程），而且所有男性必须服至少两年兵役，以增强国家凝聚力。

针对特定部门，许多国家采取的个体责任与集体责任组合也差异巨大。以高等教育的融资方式为例，从经济上来说，高等教育既是一项私人福利（为个人带来更高的收入），又是一项公共福利（培养素质更高、生产力更强、犯罪更少且积极履行责任的公民）。31不同的国家如何决定对下一代人的生产力投资多少以及由谁支付这些投资？美国偏向个体责任，欧洲大陆及多数新兴市场偏向集体责任，英国则处于两者之间。美国更加以市场为基础，由学生个人申请半商业性质贷款并在工作后偿还。英国则是由学生贷款支付学费并在收入达到一定水平后偿还。欧洲大陆和大多数新兴市场的高等教育主要依赖国家财政，但因为高等教育是免费的，而资源是有限的，所以学生数量众多常常意味着教育质量得不到保证。中国实行的是国家财政支持的教育制度，加上独生子女政策的影响，除政府支出外，还有 6 个成年人（父母、祖父母和外祖父母）的大量私人投资作为补充，作为回报，他们会期望老年得到赡养。以上每种模式所体现的关于上一代人对下一代人所负的责任的观点截然不同。