第三条 【管理理念和工作方针】

安全生产工作坚持中国共产党的领导。

安全生产工作应当以人为本，坚持人民至上、生命至上，把保护人民生命安全摆在首位，树牢安全发展理念，坚持安全第一、预防为主、综合治理的方针，从源头上防范化解重大安全风险。

安全生产工作实行管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全，强化和落实生产经营单位主体责任与政府监管责任，建立生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律和社会监督的机制。

【条文主旨】

本条是关于安全生产管理理念、安全生产工作方针和工作机制的规定。

【理解与适用】

本条在2021年进行了修改，对安全生产的管理理念、安全生产工作方针和工作机制进行了进一步完善，体现了习近平总书记关于安全生产工作重要指示的精神。

一、关于安全生产工作的新理念

2011年出台了《国务院关于坚持科学发展安全发展 促进安全生产形势持续稳定好转的意见》，该意见为新时期安全生产工作提出了新的要求，其明确要求，要“深入贯彻落实科学发展观，牢固树立以人为本、安全发展的理念，始终把保障人民群众生命财产安全放在首位……自觉坚持‘安全第一、预防为主、综合治理’方针……”2014年安全生产法修改时，专门增加“安全生产工作应当以人为本，坚持安全发展”的规定。本次修改增加了“坚持人民至上、生命至上，把保护人民生命安全摆在首位”“从源头上防范化解重大安全风险”等表述，为统筹发展和安全提供了坚强的法治保障。

习近平总书记指出“人民至上、生命至上，保护人民生命安全和身体健康可以不惜一切代价”。[13]在安全生产中，以人为本，体现为以人的生命为本。人民群众的生命安全是人民群众根本利益所在，人民的利益高于一切，安全生产关系到人民群众生命安全，关系到人民群众的切身利益，安全生产中应把保证人民群众的生命安全放在首要位置。

二、安全生产工作方针

《国务院关于坚持科学发展安全发展 促进安全生产形势持续稳定好转的意见》提出了“安全第一、预防为主、综合治理”的工作方针。

“安全第一”是指在生产经营活动中，应妥善处理安全与经营效益的关系，在生产经营活动中，应始终把安全，特别是从业人员和人民群众的生命安全放在首要位置，实行“安全优先”原则[14]。在确保安全的前提下，努力实现生产经营活动的各项指标，而不能为了经济效益或效率，牺牲安全，甚至强令劳动者从事危险作业。“安全第一”既是“坚持人民至上、生命至上，把保护人民生命安全摆在首位”管理理念的必然要求，也是“以人为本”理念的体现。

“预防为主”是指把预防生产事故的发生放在安全生产工作的首位，力争做到事前防范，而不是事后补救。安全生产事故往往会给人民群众的生命财产带来损失，也会给经济发展造成负面影响，而且事故发生后，损失已经造成，往往只能由经营单位、受到伤害的人民群众以及社会承受最终的损失，即便是追责也无法挽回损失。因此，安全生产管理，重点并非事后的抢救，追责更非目的，相反，工作的重点在于采取有效的控制措施，防止和减少事故的发生。本法第一条即规定“为了……防止和减少生产安全事故……制定本法”，“预防为主”是本法立法目的的直接体现，也是安全生产方针和管理工作的核心。

“综合治理”是指在安全生产管理工作中，要综合运用法律、经济、行政等手段，从发展规划、安全投入、科技进步、经济政策、教育培训以及责任追究等方面入手，健全安全生产管理体系，建立安全生产长效机制。本次安全生产法的修改，进一步明确了安全生产的责任体系，提出要加大投入，健全安全生产保险制度、建立安全生产的公益诉讼机制，都是“综合治理”方针的体现。

“从源头上防范化解重大安全风险”是本次修改新增加的内容，是“预防为主”工作方针的最终目的。本次修改强化了“预防为主”的工作方针，并提出了具体的制度和措施，如本法第四条规定“构建安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制，健全风险防范化解机制”，与本条规定相呼应，都是预防为主的体现。

三、安全生产工作原则

“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”，是安全生产领域的“三个必须”原则，是习近平总书记在2013年考察中石化黄岛经济开发区输油管线泄漏引发爆燃事故抢险工作时首先提出来的。此次修改专门增加了“三个必须”原则，进一步明确了各方面的安全生产责任，建立起了一套比较完善的责任体系[15]。

“管行业必须管安全”是指负有安全监管职责的各个部门，要在各自的职责范围内对负责的行业和领域的安全生产工作实行监督管理。应急管理部门是我国负责安全生产管理的综合管理部门，除了负责全行业的监督管理外，对其直接监管的行业，比如冶金、有色、建材、轻工、纺织、机械、烟草、商贸这八大行业，还对危化品、烟花爆竹等也负责监管。除应急管理部门外，其他部门，如交通运输、住房和城乡建设、水利、民航这些部门，应分别对各自的行业实行安全监管。对于一些新兴的行业，如果所属领域不清晰导致安全监管职责不明确时，应由县级以上地方人民政府按照业务相近的原则确定监督管理的部门，防止部门之间互相推责而形成监管的“盲区”[16]。

“管业务必须管安全”是对生产经营单位安全管理责任的细化，是指主要负责人是第一责任人以外，其他的副职都要根据分管的业务对安全生产工作负一定的职责。本法第五条规定“生产经营单位的主要负责人是本单位安全生产第一责任人……其他负责人对职责范围内的安全生产工作负责”。如一个企业的董事长和总经理是主要负责人，其是企业安全生产第一责任人，同时其他分管专项工作的副职，应对分管领域的安全负责，如果分管领域出现安全事故，则分管的副职也应承担责任。简而言之，管生产的副职不能只抓生产，不顾安全，抓生产的同时必须兼顾安全，抓好安全，否则应对事故负责。

“管生产经营必须管安全”是指生产经营单位是安全生产工作的主体，主要负责人是本单位安全生产第一负责人。本法第五条规定“生产经营单位的主要负责人是本单位安全生产第一责任人，对本单位的安全生产工作全面负责……”单位主要负责人应全面负责本单位的安全生产管理，包括物资和人力的投入、预防体系的建立、风险排查工作的开展等，总之，其应保障单位的生产经营活动满足安全生产条件，为从业人员提供安全保障。

四、安全生产工作机制

按照本条规定，安全生产工作要明确生产经营单位的主体责任与政府监管责任，建立生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律和社会监督的机制。同时，本次修改明确了党在安全生产工作中的领导地位。

“安全生产工作坚持中国共产党的领导”，这是本次修改新增加的内容，其强化了党委和政府的领导责任。党中央、国务院历来高度重视安全生产工作，中央领导同志多次就安全生产工作提出要求，强调安全生产工作的重要性。2016年12月，《中共中央、国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》出台，对安全生产工作的指导思想、基本原则、制度措施等作出新的重大部署。其明确要求“地方各级党委和政府要始终把安全生产摆在重要位置，加强组织领导。党政主要负责人是本地区安全生产第一责任人，班子其他成员对分管范围内的安全生产工作负领导责任”。2018年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《地方党政领导干部安全生产责任制规定》。本次修法明确了安全生产工作坚持党的领导，强化了党委对安全生产工作的职责，健全了安全生产的工作机制。

本法第五条规定“生产经营单位的主要负责人是本单位安全生产第一责任人，对本单位的安全生产工作全面负责。其他负责人对职责范围内的安全生产工作负责”。生产经营单位应依法加强安全生产管理，保证物资和人力的投入，构建预防体系和风险排查机制，加强对员工的培训等，保障安全生产条件。

职工参与，就是通过安全生产教育，提高广大职工的自我保护意识和安全生产意识。劳动者站在生产的一线，直面安全生产风险隐患，常常也是安全风险的最先发现者，职工参与对保证安全生产有重要的意义，应通过工会、职工代表大会等组织，依法维护和落实职工对安全生产工作的参与权、建议权和监督权。

政府监管，是指要明确政府职能部门的监管职责，各部门切实履行安全生产管理和监督职责。本条规定“管行业必须管安全”，就是要求除了综合监管部门外，各个政府职能部门对自己管理的行业领域的安全生产切实履行监管职责。

行业自律，是指行业协会等行业组织要充分发挥行业自治，加强行业管理，将安全生产管理纳入行业自治组织的监督范畴，对违反安全生产管理的成员进行通报、惩戒，制定行业安全生产标准，督促成员改进安全生产，提示行业安全生产水准。

社会监督，是指要充分发挥社会各方面的作用，充分利用社会舆论、新闻媒体、群众个人等方面的监督，及时发现、治理安全事故隐患和制止安全生产违法行为，在全社会形成关注安全生产的舆论氛围，提升全面的安全生产意识。

【相关规定】

《中华人民共和国安全生产法》第一条、第五条；《中华人民共和国消防法》第二条；《中华人民共和国建筑法》第三十六条；《国务院关于坚持科学发展安全发展 促进安全生产形势持续稳定好转的意见》；《中共中央、国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》；《地方党政领导干部安全生产责任制规定》。