第五条 【基本原则】

行政机关公开政府信息，应当坚持以公开为常态、不公开为例外，遵循公正、公平、合法、便民的原则。

◆解读

2019年4月15日国务院修订后的《中华人民共和国政府信息公开条例》，新增加“以公开为常态、不公开为例外”“合法性”两个重要基本原则。旧条例的“公正、公平、便民”原则过于简陋，且缺乏针对性。“公开为常态，不公开为例外”原则既是政府信息公开条例立法的法理依据，也是已经达成共识的政府信息公开基本法律原则，将其上升为正式指导原则，且作为基本原则的第一个原则，与现代国家的普遍信息公开立法基本原则一致。会对整个政府信息工作起到极大推进作用，特别是会促使政府信息公开理念上的重大变化，进一步落实“能够主动公开的一律公开”的要求，为扩大信息公开广度和深度提供了充足依据。对于司法审查来说，当一个信息介于可公开与不公开之间的模糊地带时，应当以这一原则作为判断的基础性法律依据。

“合法性原则”是行政行为的基本原则，将其作为政府信息公开的基本原则是应有之义，本次修订予以完善，使得整个政府信息公开法律原则更加完备。

公正原则的基本内涵是：行政主体行使行政权力不偏私、不歧视，符合法律正义的标准，在作出行政行为时充分考虑一切应当考虑的因素，尽可能排除一切不合理因素的干扰。为了体现公正的原则，本条例从以下三个方面作了规定：一是为了保障政府信息公开申请的规范性，规定了向行政机关申请获取政府信息的，应当采用书面形式申请；二是为了避免公开政府信息损害商业秘密和个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方意见；三是有证据证明行政机关提供的与其自身相关的政府信息记录不正确的，有权要求该行政机关予以更正。

公平原则的基本内涵是：坚持标准的同一性，防止以双重或者多重标准的方式来满足某群体某成员的私利或损害其他群体其他成员的利益，要做到同等情况同等对待，不同情况不同对待。为保障其公平性，本条例从以下四个方面作了规定：一是明确规定行政机关应当主动公开政府信息的范围；二是规定任何公民、法人或者其他组织都可以向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息，使申请公开政府信息成为公民、法人和其他组织的一项权利；三是规定行政机关依申请提供政府信息，除可以收取检索、复制、邮寄等成本费用外，不得收取其他费用；四是规定行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、检察机关或者政府信息公开主管工作部门举报。

便民原则的基本内涵是：行政机关在政府信息公开工作中，应当遵守法定时限积极履行法定职责，提高办事效率，提供优质服务，方便公民、法人和其他组织依法获取政府信息。为此，本条例从以下几个方面作了规定：一是行政机关应当主动公开的政府信息，通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开；二是各级人民政府应当在各级国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利；三是行政机关可以根据需要设立公共查阅所、资料获取点、信息公告栏、电子信息屏等场所、设施，公开政府信息；四是政府信息公开必须遵守时限要求，属于主动公开范围的政府信息，一般应当自该政府信息形成或者变更之日起20个工作日内予以公开；五是行政机关应当编制、公布政府信息公开指南和政府信息公开目录，方便公民、法人和其他组织查询获取政府信息；六是规定行政机关应当为填写书面申请确有困难的公民代为填写书面申请；七是公民、法人或者其他组织可以凭有效身份证件或者其他证明文件向行政机关申请提供与其自身相关的税费缴纳、社会保险、医疗卫生等政府信息；八是申请公开政府信息的公民存在阅读困难或者视听障碍的，行政机关应当为其提供必要的帮助。

◆政策解释

司法部负责人就中华人民共和国政府信息公开条例修订答记者问[21]

……

问：条例在方便公众获取政府信息方面有哪些具体措施？

答：为了强化便民服务要求，提高政府信息公开实效，条例主要作了如下规定：

一是要求各级人民政府加强政府信息资源的规范化、标准化、信息化管理，加强互联网政府信息公开平台建设，提高政府信息公开工作的质量和效率。

二是规定依托政府门户网站，逐步建立具备信息检索、查阅、下载等功能的统一政府信息公开平台。

三是要求在政务服务场所设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为公民、法人和其他组织获取政府信息提供便利。

……

◆案例

郑某德与某区人民政府政府信息公开案[22]

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：郑某德

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：某区政府

2016年9月23日，郑某德向某区政府邮寄政府信息公开申请表，其中“所需信息的内容描述”一栏载明为“申请公开贵机关组织实施强行腾空我户位于某区半山街道金星村××号。实施强行腾空的行政批准手续、风险评估，以及参与实施强行腾空我户房屋的各行政执法机关名称和各行政执法人员的名单及行政执法证，并提供全程录音、录像全部资料（提供复印件加盖印章）”。2016年9月26日，某区政府收到郑某德的申请表。2016年10月19日，某区政府延长答复期限15个工作日，并告知郑某德。2016年11月9日，某区政府作出拱政信公复（2016）第34号《某区人民政府信息公开申请答复书》，答复称“1.关于申请公开‘实施强行腾空的行政批准手续’，××号房屋系杭州市某区人民法院裁定，由某区政府组织对申请人（户）实施强制搬迁。故我机关认为行政批准手续指向的是（2015）杭拱行审字第4号行政裁定书，依据《浙江省政府信息公开暂行办法》第二十一条的规定，您要求公开的事项属于‘应当依照有关法律、法规规定查阅的案卷材料’，请您向杭州市某区人民法院申请查阅，地址：杭州市某区台州路1号。2.关于申请公开‘实施强行腾空的行政批准手续、风险评估，以及参与实施强行腾空我户房屋的各行政执法机关名称和各行政机关行政执法人员的名单及行政执法证，并提供全程录音、录像全部资料（提供复印件加盖印章）’的信息，不予公开。3.关于申请公开的‘全程录音、录像全部资料’，我机关认为指向的是公证书（附财物登记清单、光盘），故我机关决定予以公开，现将公证书通过快递、电子邮件的方式提供给您，请收阅、获取”。某区政府将公证书随答复书一并向郑某德提供。郑某德收到某区政府的答复后，认为某区政府向其提供的是空白光盘，于2016年11月14日向某区政府提出质疑。后某区政府再行刻录一份光盘提供给郑某德。郑某德不服某区政府作出的政府信息公开答复，向浙江省杭州市中级人民法院提起行政诉讼。

浙江省杭州市中级人民法院一审判决驳回郑某德的诉讼请求。

郑某德不服提起上诉，浙江省高级人民法院二审判决驳回上诉，维持一审判决。

最高人民法院认为，政府信息以公开为常态，以不公开为例外，该原则是政府信息公开立法与实践应当坚持的基本精神。行政机关所制作或保存的政府信息应当尽可能主动公开或者依申请公开，以最大限度地保障社会公众的知情权，以此监督行政权力在阳光下运行。但毋庸置疑，必然会有一部分政府信息不能被公开，属于信息公开的豁免范围。事实上，只有明确了豁免公开信息的内容和范围，才能明确公开信息的内容和范围；只有准确界定了豁免信息的范围，才能为更全面的信息公开扫清障碍。实践中，豁免公开的政府信息，既包括涉及国家安全等需要绝对豁免公开的信息，也包括可以由信息公开义务主体利益衡量后裁量免予公开的信息，还包括可以与第三方协商确立的豁免信息，等等。再审申请人申请再审的风险评估报告、参与实施强拆的执法机关名称和执法人员的名单及执法证、全程录音录像全部资料，虽非需要绝对豁免公开的信息，仍属信息公开义务主体可以裁量豁免的信息范围；是否全部或者部分公开，信息公开义务主体可以依法审查并决定。

关于风险评估报告应否公开问题。该报告系非诉执行中的社会稳定风险评估报告。此类有关社会稳定风险评估的政府信息，是行政机关在作出决策前据以研究、讨论使用的内部信息，也属于过程性信息，属于信息公开义务主体可以根据情况决定是否豁免的范围。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第二条也规定，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。而且，此类社会稳定风险评估本身即包含部分敏感信息，其中有关风险隐患的认定、分析与防范，一旦公开既可能侵犯相关个人隐私，也可能造成风险防范措施的失效；且一旦公开，就存在在一定范围内将影响公共安全和社会稳定的可能性，信息公开义务主体可以依法决定不予公开。

关于参与实施强拆的执法机关名称和执法人员的名单及执法证应否公开问题。由于本案系人民法院裁定准予执行后的强制拆除，不论是准予执行的行政裁定书还是其后的强制执行通知，以及现场执法人员的身份表示，均已经明确组织实施强拆的执法机关系某区政府，再审申请人也已明确知悉此节信息。行政机关依申请公开信息，只是提供行政机关以一定形式记录、保存的已经存在的信息，不因为申请人的请求而承担为其制作信息的义务。要求公开参与实施强拆的各行政执法机关名称和各行政执法人员的名单及行政执法证，已经明显属于要求行政机关加工、汇总的信息，行政机关对此类申请可以不予支持。尤其重要的是，有关执法人员名单和执法证，均属于政府机关内部人事管理信息，公开历次参与执法的人员名单和包括个人信息的执法证件，可能影响今后行政执法活动的顺利进行或者威胁相关人员的人身安全，且当此类信息公开的重要性显著小于公开可能带来的危害性时，信息公开义务主体可以依法决定不予公开。

关于“全程录音录像资料”公开申请是否已经依法得到处理问题。某区政府虽然组织实施了强制搬迁，但并不意味着某区政府即制作或者保存了强制搬迁全过程的所有信息，也不意味着强制搬迁全过程形成的所有信息均属于需要公开的信息。政府组织实施，多个执法机关参与的强制搬迁，政府的信息公开义务也仍然遵循“谁制作谁公开，谁保存谁公开”的要求，政府不需要也不可能公开具体职能部门自身在实施过程中形成的政府信息，也不应当成为整个实施过程信息的公开义务主体；其信息公开义务以公开其实际制作和保存的信息为限。根据再审申请人提供全部录音录像资料的信息公开申请，某区政府向其提供了由其保存的公证书及财物登记清单、光盘。再审申请人虽然主张某区政府未将全程录音录像资料公开，但由于其既未提供某区政府应当保存全部录音录像资料的法律依据，也未提供证据或者证据线索证明某区政府尚保存有其他录音录像资料未公开，在某区政府经检索并陈述已经公开了与再审申请人强制执行过程有关的全部资料情况下，应当认为某区政府已经依法履行了信息公开义务。

需要说明的是，为保障公民、法人或者其他组织知情权，促进行政机关依法及时、准确公开政府信息，《中华人民共和国政府信息公开条例》不仅规定公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的行政行为侵犯其合法权益，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼，还规定对行政机关不依法履行政府信息公开义务的，公民、法人或者其他组织可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。因而，对政府信息公开纠纷，并非所有均需通过行政诉讼渠道解决，法律还规定了相应的行政机关内部监督和行政监察程序。鉴于司法审查强度的有限性和人民法院依职权调取证据的局限性，行政机关内部监督程序和行政监察程序在解决政府信息不存在引发的纠纷方面，有其自身优势。行政机关未尽合理检索查找义务，或者故意隐瞒政府信息，构成不依法履行政府信息公开义务的，信息公开申请人可依据《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。综上，裁定驳回再审申请人郑某德的再审申请。

徐某华与某市人民政府政府信息公开案[23]

原告：徐某华

被告：某市人民政府

第三人：某市某镇农村合作基金会债权债务清偿办公室

第三人：某市农村信用合作联社越江信用社

某市绿洲暖通设备厂为原某市某镇人民政府的镇属企业。2007年7月20日，徐某华因与暖通厂借贷纠纷提起民事诉讼，起诉原某市某镇人民政府，认为原某镇人民政府作为暖通厂的上级主管部门未承担清理责任，却将暖通厂的房屋等资产交经营站接管进行资产处置，侵犯了该厂债权人徐某华的合法权利，请求法院判令其代为偿还暖通厂欠徐某华的债务。法院审理后，以徐某华无证据证实原某镇人民政府处分了原暖通厂的资产为由，未支持其民事诉讼主张。后徐某华得知原某镇人民政府于2002年颁发了靖镇政发〔2002〕149号文件和靖镇政发〔2002〕238号文件，两份文件处分了暖通厂的资产，徐某华认为是这两份文件致其合法债权无法实现。2007年11月16日，某市人民政府撤销某镇建制，设立某街道办事处。2008年5月4日，徐某华以民事诉讼举证需要为由，提出书面申请，要求行政机关公开上述两份文件。由于未能如期获得申请公开的信息，徐某华提起行政诉讼，请求法院确认行政机关不公开上述两份文件的行为违法，判令某市人民政府限期公开上述两份文件，并赔偿其聘请律师的费用。江苏省某市中级人民法院受理该案后，将该案交由某市人民法院异地审理。

某市人民法院一审判决驳回徐某华请求判令某市人民政府公开靖镇政发〔2002〕149号文件和靖镇政发〔2002〕238号文件，赔偿徐某华因聘请律师协助申请政府信息公开支付费用100元的诉讼请求。

某市中级人民法院二审审理后认为，本案的争议焦点：一是238号、149号文件是否应该公开，即该信息是否属于法定应予公开的信息；二是第三人的反信息公开权是否应当予以支持。经二审法院依职权调查，2002年某镇人民政府以靖镇政发文号发文共149件，未发现有编号为238号文件。上诉人仅提供一份情况说明证明238号文件存在，无其他证据佐证，以现有的证据认定238号的文件存在，证据不足。且二审法院经多方调查，亦未查找到该文件，故对该信息行政机关不具有公开义务。关于149号文件是否应该公开的问题。政府信息公开的基本原则是，以公开为常态，以不公开为例外。对法定应该主动公开的信息政府应当主动公开，对未主动公开的信息，除非具有法定不予公开的理由，一旦公民、法人或者其他组织提出获取相关政府信息的申请，行政机关要予以公开。通过审查149号文件的内容，149号文件是政府对暖通厂处置债权债务请示的批复。上述信息属于乡镇企业的资产处置信息，政府应当主动公开。某市人民政府以申请公开的信息与徐某华无关为由拒绝向徐某华公开149号文件，无法律依据。

关于本案149号文件第三人的反信息公开权问题。《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十二条规定：“依申请公开的政府信息公开会损害第三方合法权益的，行政机关应当书面征求第三方的意见。第三方应当自收到征求意见书之日起15个工作日内提出意见。第三方逾期未提出意见的，由行政机关依照本条例的规定决定是否公开。第三方不同意公开且有合理理由的，行政机关不予公开。行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，可以决定予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面告知第三方。”法院依法保护第三人的反信息公开权，但反信息公开权的行使需有事实和法律依据支撑。依照反不正当竞争法第九条的规定，本法所称的商业秘密，是指不为公众所知悉、具有商业价值并经权利人采取相应保密措施的技术信息、经营信息等商业信息。经法院审查，149号文件的内容不具备商业秘密的特征。149号文件内容是暖通厂资产处分有关情况，并非个人事务、个人领域的隐秘信息，文件内容不属于法定的个人隐私范畴。因此，149号文件相关权利人的反信息公开理由不能成立。综上，撤销某市人民法院（2008）姜行初字第0038号行政判决中驳回徐某华要求判令某市人民政府公开靖镇政发〔2002〕149号文件的诉讼请求及诉讼费负担部分；确认某市人民政府不公开靖镇政发〔2002〕149号文件的行政行为违法；某市人民政府于本判决生效后15日内向徐某华公开靖镇政发〔2002〕149号文件。

市食药监局与刘某姝政府信息公开案[24]

再审申请人（一审被告、二审上诉人）：市食药监局

被申请人（一审原告、二审被上诉人）：刘某姝

市高级人民法院认为，本案中，市食药监局在办理刘某姝投诉案件过程中，以一定形式记录、保存的承办人员的相关信息，属于市食药监局在履行行政管理职能过程中制作的政府信息，只要该政府信息不属于法定不予公开的情形，市食药监局就应当公开其在履行行政管理职能过程中形成的承办人员的相关信息。市食药监局在收到刘某姝申请公开其举报投诉案承办人员姓名、职务、政治面貌及联系电话的申请后，以不属于政府信息公开范围为由而不予公开不符合法律规定，二审法院判决撤销市食药监局于2014年9月26日作出的《市食品药品监督管理局关于政务信息公开申请的回函》第一项，责令市食药监局于判决生效后15个工作日内向刘某姝重新作出答复并无不当。裁定驳回市食药监局的再审申请。