二、行政确认

9 交警部门无法作出事故责任认定时的工伤认定

——李某不服贵港市人力资源和社会保障局社会保障行政确认案

【案件基本信息】

1.裁判书字号

广西壮族自治区贵港市中级人民法院（2018）桂08行终46号行政判决书

2.案由：社会保障行政确认纠纷

3.当事人

原告（上诉人）：李某

被告（被上诉人）：贵港市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）

第三人：贵港市达和船务有限责任公司（以下简称达和船务公司）

【基本案情】

罗某与李某系夫妻。罗某系第三人达和船务公司码头组组长，其工作时间为：上午8：00～12：00，下午13：30～17：30，周一至周五上班，周六休息，周日值班。2017年7月30日上午7：20左右，罗某自驾二轮摩托车从自己家到第三人达和船务公司位于贵港市覃塘区石卡镇白沙村的白沙码头值班。8：20左右，罗某行至贵港市南梧高速一级连线路段时，所驾车辆发生侧翻，导致其全身多处受伤、所驾车辆损坏的道路交通事故。事发后罗某被送至贵港市人民医院住院治疗，经抢救无效于2017年8月4日死亡。经贵港市公安局交通警察支队一大队（以下简称交警一大队）申请，明桂司法鉴定中心就罗某血液酒精定性定量及死因进行鉴定，鉴定意见为：送检血液未检出酒精；罗某符合从高速运动物体上跌落地面，右侧肩部、头部与地面直接发生碰撞所致重型颅脑损伤、呼吸循环衰竭死亡。2017年8月21日，交警一大队出具车体痕迹检验报告（贵公交一检字〔2017〕0504号），分析意见：材料痕迹主要集中于车辆的右侧，符合车辆右侧倒地形态。车辆正面、尾部、左侧和右侧无对应第三方接触痕迹。2017年8月31日，交警一大队出具道路交通事故证明（贵公交一证字〔2017〕216号），载明道路交通环境情况：现场道路呈南北走向，南往南宁方向，北往贵港市方向。道路中间以绿化带分隔为双向两幅机动车道，机动车道宽395厘米，机动车道东西两侧各划设有一条宽295厘米路肩，中心现场道路西侧快速机动车道路面上有一处凹陷不平。水泥路面，路面平直、干燥，视线良好。该道路交通事故证明认定现有证据无法查实导致罗某驾车发生侧翻的原因，致无法查清本次事故的全部事实。第三人向被告提交罗某的工伤认定申请，被告以交警部门出具的证明材料不能证明罗某发生的事故为非本人主要责任的交通事故，不符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条之规定为由，于2017年9月18日作出贵人社工伤不认字〔2017〕15号《不予认定工伤决定书》（以下简称15号决定），对罗某的交通事故伤害不认定为工伤。李某不服，遂提起本行政诉讼。

【案件焦点】

罗某在上班途中发生交通事故，在交警部门无法认定交通事故责任的情况下，其受到的事故伤害是否符合《工伤保险条例》第十四条第六项规定的应当认定为工伤的情形。

【法院裁判要旨】

广西壮族自治区贵港市港北区人民法院经审理认为：本案各方当事人对于罗某与第三人存在劳动关系以及其在上班途中发生交通事故经抢救无效死亡的事实均无异议，故本案的争议焦点是罗某是否受到非本人主要责任交通事故伤害。根据《工伤保险条例》第十九条第一款及《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条的规定，有权机构出具的事故责任认定书是审理工伤认定案件的重要证据，但并非唯一。在交警部门无法认定事故责任的情况下，市人社局仍应依法进行调查并作出事实认定。同时，上述规定明确法院对人社部作出的事实认定应当结合其提供的相关证据依法进行审查。本案中，结合发生事故时的天气、现场路况、车体痕迹检结果及罗某本人的民事行为能力等方面，在排除不可抗力、且不能归责给他人的情况下，认定罗某自负事故全部责任。故被告市人社局作出15号决定，认定罗某受到的交通事故伤害不符合《工伤保险条例》第十四条第六项的规定，不予认定为工伤（亡），事实清楚，程序合法，适用法律正确。遂判决：

驳回李某的诉讼请求。

李某上诉称，死者罗某为第三人达和船务公司的职工，其与罗某系夫妻。罗某在上班途中发生交通事故，交警部门并未认定罗某负事故的主要责任，但一审判决没有作出合理的排除就推断罗某自负事故全部责任实属不当。请求判决撤销原审行政判决以及市人社局作出的15号决定。被上诉人辩称，15号决定和原审判决认定事实清楚，程序合法，适用依据正确。原审第三人述称，同意被上诉人市人社局的答辩意见。

广西壮族自治区贵港市中级人民法院经审理认为：交警部门作出的交通事故认定书没有认定罗某在事故中的责任，被上诉人市人社局依照法定程序进行调查核实，也未能确认罗某在事故中无责任或者应当承担次要责任，即非本人的主要责任，不符合《工伤保险条例》第十四条第六项认定为工伤的条件，市人社局作出不予认定工伤的决定，事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。原审法院分析论证得出罗某应自己承担交通事故责任的结论，认定事实清楚，证据确实、充分，据此判决驳回原审原告的诉讼请求并无不妥。上诉人请求撤销原审判决和15号决定，法院不予支持。二审法院遂判决：

驳回上诉，维持原判。

【法官后语】

我国《工伤保险条例》第十四条第六项规定，在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的，应当认定为工伤。该条例将“非本人主要责任”作为职工在上下班途中交通事故伤害认定工伤的重要条件。实践中，交通事故发生后，工伤认定通常依赖于交警部门对交通事故责任的划分，但在交警部门无法认定事故责任的情况下，社会保险行政部门应如何认定工伤呢？

一、交警部门出具的交通事故责任认定书的性质

交通事故责任认定书只是社会保险行政部门认定工伤的证据之一。因为《中华人民共和国道路交通安全法》第七十三条规定：“公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。交通事故认定书应当载明交通事故的基本事实、成因和当事人的责任，并送达当事人。”全国人大法工委在《关于交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为，可否纳入行政诉讼受案范围的意见》中指出：“交通事故责任认定行为不属于具体行政行为。”交通事故责任认定书只是一种证据，这决定了社会保险行政部门有权分析、判断其所认定事实的真伪，其不能成为社会保险行政部门认定“非本人主要责任”与否的唯一依据。

二、社会保险行政部门具有认定“非本人主要责任”的职责

有观点认为，交警部门是交通事故认定的法定机构，社会保险行政部门没有职权直接认定事故责任。根据《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条第二款规定，有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见等法律文书不存在或者内容不明确的，社会保险行政部门就前款事实作出认定的，人民法院应当结合其提供的相关证据依法进行审查。上述法条明确授权社会保险行政部门在交警部门无法认定事故责任的情况下，应当充分运用自由裁量权，结合当事人提供的证据对事故责任依法进行调查核实并作出判断，而非简单决定不予认定工伤。若在此情形下，将劳动者所受伤害一律不认定为工伤，实质上变相剥夺了劳动者获得救济的途径，与保护弱者的社会价值取向相悖。

三、交警部门无法认定事故责任下举证责任的分配

一般而言，谁主张相应事实，谁就应对该事实加以证明，如果没有足够的证据对其加以证明，相关机构在裁决中一般不会认定其主张，也就是通常所说的“谁主张、谁举证”。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。”从行政诉讼法规定的举证责任分配来看，在行政诉讼中实行的是举证责任倒置即由被告承担举证责任，其目的是有效保护劳动者合法权益。但过度强调社会保险行政部门的举证责任将是对该条款的错误理解。现实生活中，由于事故发生原因、环境等多变复杂，部分事故证据收集难度大，具体责任认定困难较大甚至无法认定，在交警部门及社会保险行政部门经调查核实后无法对交通事故责任进行划分的情况下，不能排除原告的举证责任。因为职工是交通事故的当事人，无法查证事故事实非社会保险行政部门的过错，其举证不能系因职工本人行为导致的，社会保险行政部门不具有任何的举证优势，对于事故责任的证明责任应由职工承担，相应的举证不能的不利后果亦应由其承担。

综上，工伤认定的具体标准与范围体现了我国在立法层面上的利益博弈与价值观念的演化，并且关系到对职工、用人单位与工伤保险单位之间的具体风险分配。具体到本案而言，在交警部门无法认定交通事故责任的情形下，社会保险行政部门应依职责对证据、事实进行调查核实，划分事故责任。若社会保险行政部门穷尽一切手段无法认定事故责任，基于举证优势，应由职工承担举证责任。

编写人：广西壮族自治区贵港市港北区人民法院 黄明丽