11 非因本人过错超过法定期限申请工伤认定应予受理

——李某诉北京市密云区人力资源和社会保障局等工伤认定申请不予受理通知书案

【案件基本信息】

1.裁判书字号

北京市第三中级人民法院（2018）京03行再1号行政判决书

2.案由：不服工伤认定申请不予受理通知书纠纷

3.当事人

原告（被上诉人）：李某

被告（上诉人）：北京市密云区人力资源和社会保障局（以下简称密云区人社局）

被告：北京市人力资源和社会保障局

第三人（被上诉人）：北京环亚运商物流技术开发有限公司（以下简称环亚公司）

【基本案情】

2006年7月10日，李某到环亚公司工作。2006年7月15日17时30分许，李某参加环亚公司组织的坝上草原旅游期间，乘坐的吉普车驶离地面、翻入路下，致其受伤。环亚公司营业执照的登记地为密云区，实际经营地及李某的工作地为大兴区。

李某曾于2007年6月26日到大兴区人社局申请工伤认定，大兴区人社局未在十五日内作出是否受理决定，未能将有权管辖的密云区人社局书面告知申请人李某。李某2007年6月底申请工伤认定时，被告方知需先到劳动仲裁部门确认劳动关系。2009年9月15日，李某向大兴区仲裁委申请仲裁，提出确认环亚公司与其存在劳动关系等三项诉求，同年11月19日大兴区仲裁委作出（2009）第3672号裁决书，支持了李某与环亚公司存在劳动关系等诉求。双方均不服仲裁裁决，提起诉讼。2010年3月9日，北京市大兴区人民法院作出了（2010）大民初字1124号一审判决，2010年6月12日，北京市第一中级人民法院作出了一中民终字第9029号二审判决，均确认李某与环亚公司存在劳动关系。劳动关系经确定后，因环亚公司注册地在密云，2010年8月31日大兴区人社局告知李某去密云区人社局申请工伤认定，同年9月8日李某向密云区人社局提出工伤认定申请。2011年9月2日，密云区人社局作出了《工伤认定申请不予受理通知书》（以下简称被诉通知），认定李某发生交通事故受伤日期为2006年7月15日，其于2010年9月8日申请工伤认定超过了工伤认定申请时限多年。根据《北京市实施〈工伤保险条例〉办法》（以下简称《北京工伤办法》）第二十一条第一款第一项之规定，决定不予受理。后经复议维持。李某不服，2012年1月11日向法院起诉：要求密云区人社局受理其工伤认定申请，并认定所受伤害为工伤。

李某主张大兴区人社局对其申请工伤时效延误负有责任，2014年3月4日向北京市大兴区人民法院提起行政诉讼，要求确认大兴区人社局行政行为违法。北京市大兴区人民法院裁定驳回李某的起诉，并经二审维持。

【案件焦点】

1.大兴区人社局是否收到李某的工伤认定申请；2.李某在密云区人社局申请工伤认定时，超过一年的法定时限，是否存在合法的免责理由。

【法院裁判要旨】

北京市第三中级人民法院经审理认为：环亚公司营业执照的登记地为密云区，实际经营地为大兴区，李某在环亚公司的工作地点为大兴区。李某于2006年7月15日受伤，2007年6月22日向用人单位所在地大兴区人社局申请工伤认定，符合《工伤保险条例》第十七条第二款的规定，即在事故伤害发生之日起一年内提出了工伤认定申请。现有证据能够证明李某在工伤认定期限内就已向大兴区人社局提出过工伤认定申请，而缺乏证据证明李某向大兴区人社局提出工伤认定时就被告知去密云区人社局申请工伤认定。大兴区人社局未在十五日内作出是否受理决定，未能将有权管辖的密云区人社局书面告知申请人李某。加之李某与环亚公司没有书面劳动合同，为确定其与环亚公司存在劳动关系，用近二年的时间进行仲裁诉讼，致使密云区人社局受理李某工伤认定申请时，已超出了一年的时限。但是，李某逾期申请具有正当事由，且其本人并不存在主观过错。考虑到用人单位的实际经营地与注册地不一致的情况，不能归责于李某的原因实属存在，并导致其维护合法权益的时间被延误。而且李某需要在确定与用人单位之间存在劳动关系的前提下才能向劳动保障行政部门申请工伤认定，故李某为了解决劳动争议的时间不应计算在工伤认定申请时限内。

信赖保护原则是行政法治的基本原则，作为国家行政机关应当依法保护行政相对人因正当的信赖而期望得到的合法或者合理的利益。本案中，李某基于对大兴区人社局的信赖，按照大兴区人社局告知的程序，经过仲裁、诉讼以及最终向密云区人社局申请工伤认定，均是在积极主动地寻求利益保护。密云区人社局在接到李某的申请后，理应依法受理，并积极作为，不应当以大兴区人社局的不作为作为自己不作为的借口。因此，从《工伤保险条例》切实保护劳动者合法权益的立法目的考量，北京市第三中级人民法院判决：

一、撤销被告北京市密云区人力资源和社会保障局作出的京密人社工不受字〔2011〕第0152123号《工伤认定不予受理通知书》；

二、撤销被告北京市人力资源和社会保障局作出的京人社复决字〔2011〕56号行政复议决定书。

【法官后语】

关于工伤认定申请时效的性质，存在两种观点。一种观点认为工伤认定申请时效是除斥期间，是不可变的，不可以中止、中断或延长，工伤认定申请时效设定的目的在于督促劳动者尽快行使权利，便于及时解决工伤认定争议。另一种观点认为工伤认定申请时效是一种申请期间，类似于诉讼时效期间，是可变期间，可以中止、中断或延长。对此，我们认为工伤认定时效是可变期间，工伤认定申请是一种请求权，而非形成权。2005年原国务院法制办公室《对〈关于对《工伤保险条例》第十七条、第六十四条关于工伤认定申请时限问题的请示〉的复函》中，亦按照时效制度的理论，把工伤认定申请时限确定为可变期间，规定工伤认定申请时限应扣除因不可抗力耽误的时间。该复函虽没有直接表明还具有其他类似中止中断的情形，但结合该复函的精神，从保护工伤职工利益、关怀弱势群体的立法原则以及民生司法和人文关怀的司法理念出发，可以适用中止、中断、延长等规定，应当从宽理解把握。职工申请工伤认定超过一年申请时限的，应对逾期申请是否有正当理由进行审查，如有证据证明属于不能归责于职工本人的正当事由，职工本人不存在主观过错，其申请应当受理。

本案中，其一，李某的工作单位环亚公司的营业执照登记住所地与实际经营地不一致，李某对此不知情，不存在主观过错，错误向大兴区人社局申请导致超过工伤认定申请期限，不属于李某自身原因。

其二，李某曾于2007年6月向大兴区人社局申请工伤认定，造成时效中断。根据大兴区人社局加盖公章出具的证明以及曹燕和杨亚男的证人证言，可以认定李某曾于2007年6月向大兴区人社局口头申请工伤认定。李某因主张权利造成申请时效的中断，申请事项应在中断事由消除后重新起算。

其三，李某申请确认劳动关系的时间不计入时效。根据《北京市高级人民法院关于审理工伤认定行政案件若干问题的意见》第五条、《北京市工伤办法》第十八条第二款的规定，工伤认定行政程序中，与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料系提出工伤认定申请时的必备基本材料，因此双方当事人对是否存在劳动关系发生争议而申请仲裁、提起诉讼的，该时间不计入工伤认定的期间。

其四，李某于2010年8月31日才被告知应向密云区人社局申请工伤认定，不存在主观过错。信赖保护原则是行政法治的基本原则，行政机关应当依法保护行政相对人因正当的信赖而期望得到的合法或者合理的利益。李某基于对大兴区人社局的信赖，按照大兴区人社局告知的程序，经过仲裁、诉讼以及最终向密云区人社局申请工伤认定，均是在积极主动地寻求利益保护。李某于2010年8月31日第二次向大兴区人社局申请工伤认定时才被告知需要去密云区人社局申请，李某对此不存在主观过错。因此，李某超出法定时效申请工伤认定系存在不能归责于职工本人的正当事由，不属于申请人自身的原因，被耽误的时间不应计算在申请期间内。

编写人：北京市第三中级人民法院 饶亚东 宋垚