三、行政许可

16 工商行政许可案件中的主体认定及“行民交叉”的处理

——邹某诉北京市工商行政管理局某区工商分局工商行政许可案

【案件基本信息】

1.裁判书字号

北京市第一中级人民法院（2018）京01行终550号行政裁定书

2.案由：工商行政许可纠纷

3.当事人

原告（上诉人）：邹某

被告（被上诉人）：北京市工商行政管理局某区工商分局（以下简称某区工商分局）

【基本案情】

原告邹某诉称，原告系某科技发展有限公司的股东。原告于2018年8月7日在网上查询才得知某科技发展有限公司被注销一事。原告随即与该公司的实际控制人维权交涉，但对方均置之不理。此后，原告将某科技发展有限公司的大股东使用过期的清税证明、伪造其他股东签名骗取注销登记的情况投诉到某区工商分局的相关科室，但某区工商分局的相关科室均以“公司被注销后法律实体消失”为由拒绝受理。此后原告将上述问题反映给北京市工商行政管理局（以下简称市工商局）。市工商局指定本市另外一区工商分局（即被告）受理。

原告认为，申请注销登记的申请材料中包含的股东会决议等材料中原告的签名均系伪造，某区工商分局在审核注销登记过程中管理混乱、审核不严，存在过错，给国家税收征管带来损失，甚至涉嫌犯罪。因此，原告诉至法院。诉讼请求为：1.撤销被告某区工商分局于2017年7月21日对某科技发展有限公司作出的注销登记行为；2.被告承担本案诉讼费用；3.判令被告承担本案的鉴定费用、复印费、打印费、邮费；4.确认某科技发展有限公司的清算负责人和申请人存在伪造股东签名，故意隐瞒真实情况且提供虚假材料导致行政机关登记错误的行为违法。

【案件焦点】

1.公司注销登记类工商行政许可案件中的原告主体资格；2.案件基础争议的类型。

【法院裁判要旨】

北京市石景山区人民法院经审理认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项规定，提起行政诉讼的原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。该法第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。本案中，被告某区工商分局对某科技发展有限公司作出的注销登记行为的行政相对人系某科技发展有限公司，并非邹某。此外，邹某在本案被诉的注销登记行为作出前系某科技发展有限公司的股东而非该公司的法定代表人，其与本案被诉的注销登记行为并无行政法律上的利害关系。因此，邹某不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。对于邹某提起的本案行政诉讼，不予支持。一审法院遂作出裁定：

驳回原告邹某的诉讼请求。

邹某不服，提起上诉。北京市第一中级人民法院经审理认为：邹某在《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》施行之后提起本案诉讼，本案应当适用现行行政诉讼法及其司法解释进行审理。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十六条第三款规定：“非国有企业被行政机关注销、撤销、合并、强令兼并、出售、分立或者改变企业隶属关系的，该企业或者其他法定代表人可以提起诉讼。”本案中，某科技发展有限公司是由荣信电力公司和自然人共同投资成立的其他有限责任公司，邹某作为某科技发展有限公司的股东，针对某区工商分局依据申请作出的核准公司注销登记行为，向一审法院提起行政诉讼，不符合上述司法解释的规定。邹某与被诉注销登记行为不具有行政法律上的利害关系，不具备提起本案诉讼的原告主体资格，一审法院裁定驳回邹某的起诉正确，应予维持。二审法院遂作出裁定：

驳回上诉，维持一审裁定。

【法官后语】

一、本案中主体资格的认定

本案焦点之一在于原告邹某与本案被诉行政行为是否具有利害关系。任何一项行政行为都会对多方主体产生或多或少的影响，那么产生多大的影响才算是有利害关系呢？这个问题涉及多方面的利益权衡，一方面要考虑到当事人利益的保护，另一方面也要考虑到行政行为的稳定与权威。从相关法条来看，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项规定，提起行政诉讼的原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。该法第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。本案中，被告某区工商分局对某科技发展有限公司作出的注销登记行为的行政相对人系某科技发展有限公司，并非邹某。此外，邹某在本案被诉的注销登记行为作出前系某科技发展有限公司的股东而非该公司的法定代表人，其与本案被诉的注销登记行为并无行政法律上的利害关系。因此，邹某不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。

首先，法律上的利害关系是对特定人所产生的特别的利害关系。一个公司的注销登记行为发生后，会对一系列的法人和自然人产生影响，如该公司本身、法定代表人、股东、债权债务人等。这些人同公司法人人格消灭的利害关系并不是完全相同的。法定代表人是指依法代表法人行使民事权利，履行民事义务的主要负责人。法定代表人制度的建立解决了法人的意志如何通过自然人实施的问题。法定代表人与法人是同步的，如果法人不复存在，法定代表人也将失去其存在的意义，因此法定代表人就成为公司工商登记行为的利害关系人。至于其他相关人员有无法律上的利害关系，则决定了他们对这一具体行政行为有无诉权，也决定了行政机关在作出该具体行政行为时有无对这些关系的审查义务。很显然，行政机关不可能对一个公司的所有股东和债权债务人做一个全面的审查，再去决定是否注销这个公司，这样的审查流程在现有条件下是无法完成的，因此法律上的利害关系也不能完全等同于现实中的利害关系，要运用法律逻辑找到利害关系的边缘，才能准确判断该类案件中原告是否具有相应的主体资格。

其次，法律上的利害关系必须是现实可得的，而不是一种期待利益。一个已经完成清算的公司，它的注销并不会给股东带来现实的损失。股东之所以觉得其利益受到了侵害，是因为他对这个公司有所期待，而期待中的利益并不能产生法律上的利害关系。本案中，原告邹某就是一个认为自己权益受到行政机关注销登记行为侵害的公司股东，但是这一行政行为并没有给邹某的利益带来现实的直接影响，真正有可能侵害邹某个人权益的是在这一行政行为之前的民事行为。这就引起了本案的另一争议焦点，即在“行民交叉”案件中，应如何处理行政争议和民事争议的关系。

二、本案审理过程中的“行民交叉”问题

当在案件审理过程中发现原告不具备主体资格时，如何引导其解决问题是一个值得探讨的问题，这其中主要包含对“行民交叉”问题的讨论。工商登记是工商行政管理部门代表国家对企业和个体商户的筹建、开业、变更、歇业等生产经营活动进行的一种具有法律效力的登记。对于企业来说，无论是注册登记、变更登记、注销登记，都是企业商业活动不可或缺的部分，在登记事项中难以分别对待。笔者调查发现，关于工商登记的“行民交叉”案件中涉及的行政行为多为颁发营业执照等设立登记行为，包括股东、公司性质、住所地等事项的变更登记行为等。工商登记类的“行民交叉”案件研究的首要问题就是当事人应该如何选择诉讼程序，从而更有效率地解决问题。本案中的原告邹某由于先选择了行政诉讼，结果以不具备主体资格为由被一审法院裁定驳回起诉。如果原告选择通过民事诉讼来确认合同效力，事情的解决效果或许会比现在好很多。因为在当事人追究具体行政行为合法性的背后，还有一连串诸如伪造股东签名等效力待定的民事行为，而该民事行为效力的有无将对该具体性行政行为产生极大的影响。很多以民事争议为前提的“行民交叉”案件皆是如此，由于选择了不同的诉讼程序而得到了截然不同的结果。在行政案件中经常会出现“行民交叉”的问题，何种情形下应采取民事先决模式是一个需要审慎考量的问题。在“行民交叉”类案件中，通常对行政案件的判定需要依赖案件中民事行为的效力，民事案件的裁量又需先解决案件中具体行政行为的合法性问题。因此，在该类案件中应否采取民事先决模式，就要先判定该案中的基础性争议是民事争议还是行政争议。如何判断基础性争议不能只看诉讼中当事人之间的争议，而应当在了解案情的基础上进行专业的逻辑性分析，进而确定。

在注销登记类案件中，原告的诉讼请求通常是要求恢复公司的法人人格，而不是直接主张要求恢复自己的股东或者法定代表人的身份。原告虽然对申请人依照《公司登记管理条例》第四十三条规定的申请材料中包括股东会决议、清算材料等相关文件内的签名真伪提出质疑，但其实质仍然是对相关股东会决议、清算行为等民事行为的合法性提出质疑。该行政许可行为直接消灭了该公司的法人人格，而非该股东会决议等民事行为直接消灭该公司的法人人格。原告取得或者丧失股东或法定代表人的身份是基于前述民事行为而取得或丧失的，而非基于变更登记所取得或者丧失。所以上述民事行为不仅是公司变更登记的合法性基础，同时也是原告直接取得或者丧失股东身份或者法定代表人身份的依据。通过上述分析可见，在本类案件中民事争议才是案件的基础性争议，若有原告主体资格的当事人提出应先解决民事争议，人民法院应当准予。由于司法的被动性，在当事人提起诉讼予以立案之前，法官不应当介入双方的争议。但进入立案阶段后，只要给予法官适当的庭前释明权，向双方当事人尤其是原告告知双方主要争议，就有可能帮助其选择正确的诉讼程序。

正如“行民交叉”案件的成因纷繁复杂，行政诉讼中的“行民交叉”问题的解决也将是一个系统化发展的过程，需要法官在实践中不断探索，以更加完善的解决方式最大限度地保障公民诉权和审判效力。

三、本案处理结果评析

《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十六条第三款规定：“非国有企业被行政机关注销、撤销、合并、强令兼并、出售、分立或者改变企业隶属关系的，该企业或其法定代表人可以提起诉讼。”

本案中，某科技发展有限公司是由荣信电力公司和自然人共同投资成立的其他有限责任公司，邹某作为某科技发展有限公司的股东，对某区工商分局依据申请作出的核准公司注销登记行为，根据上述规定，邹某与该被诉行为不具有行政法律上的利害关系。另外，被告某区工商分局对某科技发展有限公司作出的注销登记行为的行政相对人系某科技发展有限公司，并非邹某。且邹某在本案被诉的注销登记行为作出前系某科技发展有限公司的股东而非该公司的法定代表人，其与本案被诉的注销登记行为并无行政法律上的利害关系。综上所述，邹某不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。

编写人：北京市石景山区人民法院 王婧