17 行政许可中利害关系人的认定

——陈某诉玉环市住房和城乡建设规划局行政许可案

【案件基本信息】

1.裁判书字号

浙江省台州市中级人民法院（2018）行终字第232号行政裁定书

2.案由：行政许可纠纷

3.当事人

原告（上诉人）：陈某

被告（被上诉人）：玉环市住房和城乡建设规划局

【基本案情】

涉案房屋位于玉环市玉城街道长乐路35号石井村中老年活动中心综合楼三单元某室。被告玉环市住房和城乡建设规划局于2002年7月17日向第三人玉环县长江房地产实业有限公司核发了售许字（2002）第13号《商品房预售证》，载明第三人开发建设的石井村中老年活动中心综合楼为商品房屋，具备公开预售条件。原告陈某的前夫王某在婚姻关系存续期间，于2002年7月22日与第三人玉环县长江房地产实业有限公司签订了《商品房买卖合同》，购买了涉案房屋。2007年8月13日，原告与王某离婚，取得涉案房屋所有权，并办理了房屋所有权登记手续，但一直无法办理涉案土地使用证。现原告认为被告违法核发了涉案的《商品房预售证》，侵犯了其权益，故提起诉讼。

【案件焦点】

原告是否有诉讼资格、是否和被诉行政行为有利害关系。

【法院裁判要旨】

浙江省玉环市人民法院经审理认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”之规定，原告必须是与行政行为具有法律上的利害关系，而该法律上的利害关系一般是以行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护公民、法人或者其他组织所诉请保护的权利或法律上的利益。行政行为是否合法，主要依据行政行为作出时的事实和法律状态，一般不受事后因素的影响。因而公民、法人或者其他组织主张的权益，应当是行政机关在作出行政行为时需要考虑的权益，对事后形成的权益或者已经消失的权益，公民、法人或者其他组织无权提起行政诉讼。本案原告是在被告核发《商品房预售证》后才签订房屋买卖合同的，且根据2001年修改实施的《城市商品房预售管理办法》第七条“开发企业申请办理《商品房预售许可证》应当提交下列证件（复印件）及资料：（一）本办法第五条第（一）项至第（三）项规定的证明材料；（二）开发企业的《营业执照》和资质等级证书；（三）工程施工合同；（四）商品房预售方案。预售方案应当说明商品房的位置、装修标准、竣工交付日期、预售总面积、交付使用后的物业管理等内容，并应当附商品房预售总平面图、分层平面图”之规定，未设定潜在商品房购买者行政法上的权利和义务，并未要求被告考虑原告的权利和义务。综上，原告与被诉的《商品房预售证》不具有法律上的利害关系，不具有本案的诉讼主体资格。综上，裁定：

驳回陈某的起诉。

宣判后，陈某提起上诉。浙江省台州市中级人民法院同意一审法院裁判意见。

【法官后语】

一、行政法上利害关系人的认定

《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。2018年2月6日出台的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。第十三条规定，债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。从上述条文中可以看出，行政案件的受理范围必须是行政法上的利害关系。

二、直接利害关系人和间接利害关系人

从上述的法律条文中可以看出利害关系人从学理上可以分为直接和间接利害关系人，直接和间接的区分标准是法律关系和因果标准。直接利害关系人是直接的行政相对人，是行政主体行政行为的直接对象，其权益受到行政行为的直接影响，如行政许可、行政给付的申请人，行政征收的被征收人，行政处罚的被处罚人等，他们是行政行为的直接利害人，在行政行为上有着主动作为性，认定简单。而与之相对应的间接利害关系人则是实际案件中认定的疑难点，他们往往具有被动性和隐性，是行政主体行政行为的间接对象，其权益受到行政行为的间接影响，如治安处罚关系中受到被处罚人行为侵害的人、行政许可关系中权益可能受到许可行为不利影响的与申请人有利害关系的人（公平竞争人或相邻权人）、行政给付关系中依靠给付对象抚养或扶养的直系亲属等。

三、因果关系是区分标准

因果关系分为事实上的因果关系和法律上的因果关系。事实上的因果关系是指只要结果的发生与行为之间存在有逻辑关系的事实，就为有因果关系。法律上的因果关系则是在法律规定的范围内法律关系指向的侵犯法律关系的构成要素，就是直接因果关系，主张违法行为在必然引起损害结果时，则为有因果关系。但在现实案例中必然原因不仅仅是必然，往往是必然性、偶然性交织在一起。这为案件审判带来了一定的难度。在行政法上采用的都是直接因果关系。也就是说，行政行为会给当事人带来直接的、必然的权利影响。

四、利害关系的实质影响

判断利害关系的另一标准是行政行为有无对当事人的合法权益产生实质性的影响。行政法的目的是对公权力的约束，对相对人合法权益的保护。行政行为的不对等性导致了行政相对人处于弱势地位。同时行政行为是管理社会的有效手段，行政行为可以分为主动性和被动性，主动的行政行为是政府依职权而主动采取的，被动的行政行为是依行政相对人向政府申请而实施。法律上的因果关系是判断行政行为是否对当事人权益产生实质影响的标准，但是依旧需要结合权益的可保护性、行政行为的可诉性，以及行为和权益受损之间的法律意义等关联性来进行综合判断。总之，实质影响必须是直接因果关系导致的达到法律意义上的不利影响或者不法侵害的程度，才能确认为存在实质影响。行政行为产生的实质影响必须具有可预估性，即必然的预估性而非偶然或者可能的预估性。

五、行政行为的时间性

行政行为的作出具有时间性，行政主体在作出该行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规定是否正确，是否充分考虑和尊重、保护公民或者其他组织所诉请的权利或者法律上的利益，该行政行为作出时的事实和法律状态一般不受事后因素的影响。公民受到实际影响则是在作出的时间节点上能预估到的必然发生的影响，而不是偶然的影响，对于事后可能形成的权益或者已经消失的权益，不属于利害关系的实质影响之列。

编写人：浙江省玉环市人民法院 戴晨曦