3 行政机关履行法定职责应当结合职责性质全面、积极、审慎履责

——杜某诉北京市朝阳区公安消防支队及朝阳公安分局履行消防安全职责案

【案件基本信息】

1.裁判书字号

北京市第三中级人民法院（2018）京03行终551号行政判决书

2.案由：履行法定职责纠纷

3.当事人

原告（被上诉人）：杜某

被告（上诉人）：北京市朝阳区公安消防支队（以下简称朝阳消防支队）、北京市公安局朝阳分局（以下简称朝阳公安分局）

【基本案情】

2017年4月19日，原告之妻张某通过96119举报投诉热线，反映“朝阳区北郎家园社区光华路×号×××国际公寓×座3103号门朝外开，影响其他住户疏散”。朝阳消防支队接举报后交由朝阳公安分局建外派出所办理。社区民警与社区居委会干部及物业公司工作人员于次日赴该公寓对举报事项进行现场核查。核查结果为，3103号业主防盗门并非长期外开，即使外开，楼道也留有40厘米左右的通过宽度。经向物业公司了解，该业主对此防盗门也是随开随关，并没有占用楼道空间的主观故意。物业公司曾与该业主就是否同意更改防盗门方向进行沟通，但遭到拒绝。针对住宅户门开启方向问题，现行规范中没有明确要求，举报人所反映的问题不属于消防隐患，举报不属实。朝阳消防支队将上述核查结果电话回复举报人。2017年5月9日、5月12日，朝阳公安分局建外派出所北郎东社区民警再次进行核查。经核查认为，现行的《建筑设计防火规范》（GB50016-2014）中对于住宅安全疏散有相关规定，其中5.5.30条要求“住宅建筑的户门、安全出口、疏散走道和疏散楼梯的各自净宽度应经计算确定，且户门和安全出口的净宽度不应小于1.10m”。按照举报人提供的已于2015年5月1日废止的《高层民用建筑设计防火规范》（GB50045-95，2005年版），其第6.1.9条规定要求“高层建筑内走道的净宽，应按通过人数每100人不小于1.00m计算；高层建筑首层疏散外门的总宽度，应按人数最多的一层每100人不小于1.00m计算。首层疏散外门和走道的净宽不应小于表6.1.9的规定”。表6.1.9中要求居住建筑单面布房的走道净宽不小于1.20m，双面布房的净宽不小于1.30m。根据现场核查及举报人测量的疏散走道宽度1.44m的现状，均满足现行规范与旧规范，没有涉及户门开启方向的相关规定，举报人反映的问题不属于消防隐患，核查发现该举报不属实。

此后，原告认为朝阳消防支队不履行法定职责，于2017年6月9日向朝阳公安分局申请行政复议。2017年8月8日，朝阳公安分局作出被诉《驳回行政复议申请决定书》。

【案件焦点】

朝阳消防支队已经开展的消防安全监督工作是否足以达到充分全面的标准。

【法院裁判要旨】

北京市朝阳区人民法院经审理认为：国家标准没有规定入户门开启方向、原告居住的楼层楼道宽度符合国家标准成为朝阳消防支队判断是否存在消防安全隐患的主要衡量标准。

行政机关不仅应及时履行行政职责，还应确保管理全面、准确、到位，以依法实现履责目的为根本追求。消防法以预防火灾和减少火灾危害，加强应急救援工作，保护人身、财产安全，维护公共安全为宗旨。公安机关消防机构作为消防安全监督的责任主体，对于关乎人身、财产和公共安全的事项，在进行执法检查工作中应采取审慎的态度。根据不同的建筑结构、人员居住情况等相关因素，充分评估，细致排查消防安全隐患，并在此基础上作出负责任的结论意见。本案中，虽然原告所居住楼层的楼道宽度符合国家标准，且在我国现有国家标准中关于普通住宅住户的入户门开启方向确实没有强制性规定，但有关国家标准仅是消防安全检查中必须执行的不可逾越的底线。以常人的一般生活经验判断，当火灾或自然灾害等极端事件发生时，如户门开启方向这类细节设置均存在降低逃生概率的可能性。公安机关消防机构作为消防安全的主管机关，在依据国家标准规定的底线基础上，更具有根据住户所在位置、区域特点、疏散通道宽度、楼层住户量等因素，对入户门开启方向是否构成对公共安全的影响进行判断的义务，该支队仍具有发挥其专业技术优势进一步履行消防安全监督职责的空间。一审法院遂作出如下判决：

一、撤销朝阳公安分局作出的京公朝复驳字〔2017〕第0601号《驳回行政复议申请决定书》；

二、判令朝阳消防支队继续履行消防监督检查的法定职责，于本判决生效之日起三十日内重新针对原告杜某投诉的事项进行行政处理。

朝阳消防支队和朝阳公安分局上诉提出一审法院判决履责无法律依据，消防部门已无进一步的执法空间，请求二审法院撤销一审判决。北京市第三中级人民法院同意一审法院裁判意见。

【法官后语】

针对行政机关不作为或者不履行法定职责可以提起履责之诉。行政不作为大致可以分为以下三种情形：纯粹不作为、拖延履责、拒绝作为。纯粹不作为和拖延履责的判断标准相对而言比较好掌握，而对行政机关明确拒绝履行法定职责的拒绝性决定如何进行审查和判断在实务中没有明确和统一的标准。拒绝性决定的审查要点在于行政机关是否依法履行了法律赋予的职责。对拒绝性决定提起的诉讼属于履责之诉，而非撤销之诉，是因为如果从撤销之诉的角度对拒绝性决定进行审查，将仅仅停留在对行政机关已经做出的行为的合法性进行判断，必然造成对行政机关是否实体履责的忽视，也将限制司法能动性的发挥，无法对行政权进行有效监督。

拒绝性决定的特点在于行政机关作出了明确的拒绝履行原告要求的答复，所以不能简单以行政机关是否作出答复、是否进行了调查、是否满足了原告诉讼目的来进行判断是否履责，而需要探究行政机关是否在实质上履行了法定职责。

就本案而言，关于被告朝阳消防支队是否充分履行了法定职责存在两种观点。第一种观点认为朝阳消防支队已经充分履行了法定职责。理由在于，朝阳消防支队对是否存在消防隐患具有专业判断权，其对涉案户门开启方向是否构成消防安全隐患已经进行了调查，并且经过实地测量，结合相关国家标准的规定，认定涉案楼道宽度符合国家标准，相关规定也没有对入户门方向有强制性规定，因此朝阳消防支队在专业判断的基础上得出不存在消防安全隐患的结论已经履行了相应的法律职责，法院无权对涉及专业判断的事项进行审查。另一种观点即本案判决思路，认为朝阳消防支队并未充分履行法定职责。理由在于，朝阳消防支队虽然对涉案事项进行了调查，并且涉案楼道宽度确实符合国家标准，但是从消防支队所承担的法律职责来看，其负有预防和减少火灾危害，保护人身和财产安全的法定职责，所以其在履行职责时不能仅仅考虑涉案事项是否符合相关国家标准，而是应该从消防安全的角度出发，对涉案事项是否构成火灾隐患，是否影响公共安全等综合各种因素进行判断，故朝阳消防支队在本案中的履责明显是不充分、不全面的。

本案被告的答辩意见实际涉及的是司法审查与行政专业判断权之间的关系，司法审查应当尊重行政专业判断能力和自由裁量空间，这是行政首次判断权理论的基本内容。在拒绝性决定的履责之诉中，存在行政机关进行了首次判断之后作出了拒绝性的判断和结论，在这种情况下司法审查既不能突破对行政机关专业判断的尊重，认可行政机关对涉及专业事项进行的专业认定，又应当合理审查行政机关进行专业判断的出发点是否合理，考虑因素是否全面、裁量范围是否适当，不能一概推托以行政专业判断而直接放弃司法审查权。就本案来看，不能当然认定被告朝阳消防支队进行了上述专业判断就径行认定其履行了保障消防安全的法定职责。一审法院从消防安全职责的特殊性为切入点，认为朝阳消防支队没有从积极排除妨害消防安全因素的角度进行全面履责从而认定消防支队构成不履行法定职责，法院并没有直接对消防支队的专业判断进行审查，认定其具有进一步发挥专业技术优势的空间，因而不构成对行政专业判断权的侵犯。

编写人：北京市朝阳区人民法院 朱军巍 李丹丹