七、我国法的运行

（一）立法

1．立法的含义

立法指特定国家机关依照一定职权和程序，制定或者认可反映人民大众意志，并以国家强制力保证实施的行为规范的活动。立法是法的运行的物质基础和前提条件，亦是“依法治国，建设社会主义法治国家”的物质基础和前提条件。

2．立法的原则

立法的原则是立法活动中所必须遵循的原理或准则，是确保立法质量和立法效力、实现法的价值的重要环节。具体来说，立法活动中应遵循下列原则。

（1）宪法原则。宪法是万法之法，俗称“母法”，是具有最高法律效力等级的法律，是综合性地规定国家性质、社会经济和政治制度、国家机构、公民基本权利和义务这些具有根本性、全局性的关系或事项的根本大法。其他所有法律、法规，都是直接或间接地以宪法作为立法依据或基础，或是不得同宪法或宪法的基本原则相抵触。离开了甚至背离了宪法的原则或精神，立法乃至整个法律制度和法律秩序就必然会紊乱。

（2）法治原则。2015年修订的《中华人民共和国立法法》确立的立法的法治原则要求：“立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严。”这一原则一方面反映了现今各国立法的法治原则的共性，另一方面又突出地反映了中国立法的法治原则所具有的国情特色。“立法应当依照法定的权限和程序”，是前一方面的体现；“从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严”，是后一方面的体现。

（3）民主原则。首先，这是实现人民主权的需要。在立法中遵循民主原则，用立法的形式充分反映和保障人民的民主权利，让人民群众成为立法的真实的主人，正是实现人民当家做主管理国家的民主权利的重要体现。其次，这也是反映人民意志和客观规律所必需。要使所立之法反映人民的意志和利益，就要使人民成为立法的主人。最后，坚持立法的民主原则，也是对立法实行有效监督和制约、防止滥用立法职权、个人独断或不尽立法职守的需要。可见，中国立法遵循民主原则，是现代立法的普遍规律和中国国情的双重要求。

（4）科学原则。坚持立法的科学原则，也就是实现立法的科学化、现代化。现代立法应该是科学活动，“恶法非法”。立法遵循科学原则，有助于提升立法质量和产生良法，有益于尊重立法规律，克服立法中的主观随意性和盲目性，也有利于在立法中避免或减少错误和失误，降低成本，提高立法效益。现代国家一般都重视遵循立法的科学原则，以提升立法质量，更多地产生良法和更好地减少恶法、笨法。

3．立法体制

（1）全国人大及其常委会行使国家立法权。全国人大修改宪法，制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。全国人大常委会制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律；在全国人大闭会期间，对全国人大制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。1982年宪法赋予全国人大常委会制定法律的权力，是我国立法体制的一个重要改革。30多年来，我国的多数法律是由全国人大常委会制定的。

为了保证国家必要的集中统一，《立法法》规定下列十个方面的事项属于全国人大及其常委会的专属立法权，只能由法律规定：一是国家主权的事项；二是各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；三是民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；四是犯罪和刑罚；五是对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；六是对非国有财产的征收；七是民事基本制度；八是基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；九是诉讼和仲裁制度；十是必须由全国人大及其常委会制定法律的其他事项。

知识窗　全国人大的立法程序

一、法律案的提出

法律案的提出，是指有立法提案权的机关或个人向立法机关提出关于制定、修改、废止某项法律的立法议案。这是立法程序的第一阶段。在全国人民代表大会举行期间，由有立法提案权的国家组织或个人向全国人大提出法律案。

有权向全国人大提出宪法修正案的组织和人员包括：全国人大常委会；1／5以上的全国人大代表。

有权向全国人大提出法律案的组织和人员分为三种情形：第一种情形，全国人大主席团提出的法律案直接由全国人大会议审议。第二种情形，全国人大常委会、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会提出的法律案由全国人大主席团决定列入会议议程。第三种情形，一个代表团或三十名以上的全国人大代表，其提出的法律案由全国人大主席团决定是否列入会议议程，也可以先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入会议议程。

二、法律案的审议

法律案的审议是指全国人大对已经列入议程的法律案正式进行审查和讨论。这是立法程序的第二阶段。审议法律案的任务是保证立法质量、体现立法民主，使法律更加完善和成熟，所以是立法程序必不可少的重要环节。

根据《立法法》的规定，全国人大对列入议程的法律案，其审议的方式或过程主要包括：第一，由全国人民代表大会全体会议听取提案人的说明后交由各代表团进行审议。第二，由有关的专门委员会对法律案进行审议，向主席团提出审议意见并印发会议。第三，由法律委员会根据各代表团和有关的专门委员会的审议意见，对法律案进行统一审议并向主席团提出审议结果报告和草案修改稿，经主席团会议审议通过后印发会议。第四，法律草案修改稿再交各代表团审议，后者可提出审议意见。

三、法律案的撤回、中止与表决

法律案的撤回，是指提案人因各种原因，向全国人民代表大会会议申请撤回法律案而不交付表决。按规定，提案人在法律案交付表决前，可以要求撤回，但应说明理由，经主席团同意，并向大会报告，即行终止。

法律案的中止，是指法律案在审议中有重大问题需要进一步研究，暂时不将法律案交付表决。暂不交付表决由主席团提出并由大会全体会议决定。

法律案的表决，是指由主席团将经审议修改的法律案提请全国人民代表大会全体会议进行表决，以决定法律案是否通过。按规定，由法律委员会制作的法律草案修改稿经各代表团审议后，再由法律委员会根据各代表团的审议意见进行修改，提出法律草案表决稿，由主席团提请大会全体会议表决，由全体代表的过半数通过，但宪法修正案须经全体代表2／3赞成方为通过。

四、法律的公布

法律的公布是指全国人大将获得通过的法律用法定的形式公之于众。这是立法程序的最后一个阶段。只有经过这一阶段，获得通过的法律才能正式生效，凡是未经公布的，都不能发生法律效力。这是因为未经正式公布的“法律”不为人们所知晓，因而不可能被国家机关及其工作人员正确地贯彻执行并按受监督，也不可能得到人们的普遍遵守。

我国《宪法》第八十条规定，中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定，公布法律。我国的《全国人民代表大会常务委员会公报》为公布法律的法定书面形式。法律一旦正式公布，其他新闻媒体可以转载。

（2）国务院根据宪法和法律制定行政法规。根据《立法法》的规定，行政法规可以就下列两个方面的事项作出规定：一是为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；二是宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。此外，国务院还可以根据实际需要，经全国人大及其常委会授权，对属于全国人大及其常委会专属立法权而尚未制定法律的事项，制定行政法规，但犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。这些事项只能由法律作规定，不能由行政法规作规定。

（3）省、自治区、直辖市人大及其常委会在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。省、自治区、直辖市人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和其他经国务院批准的较大的市的人大及其常委会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区、直辖市人大常委会批准后施行。根据《立法法》的规定，地方性法规可以就以下两个方面的事项作出规定：一是为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；二是属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。同时，《立法法》还规定，除应当由全国人大及其常委会制定法律的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。

海南省、深圳市、厦门市、汕头市、珠海市人大及其常委会按照全国人大的授权，根据经济特区的具体情况和实际需要，遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则，制定法规，在各自的经济特区范围内实施。

（4）民族自治地方（即自治区、自治州、自治县）的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人大常委会批准后生效；自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省、自治区、直辖市的人大常委会批准后生效。自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。

此外，国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。省、自治区、直辖市人民政府以及省、自治区、直辖市人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和其他经国务院批准的较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本地方的地方性法规，制定规章。规章的内容不得与法律、法规相抵触。

（二）执法

1．执法的含义

执法，又称法律执行，有狭义和广义之分。狭义的执法是指国家行政机关依照法定职权和法定程序，行使行政管理职权、履行职责、贯彻和实施法律的活动。广义的执法是指一切有权的国家机关、单位或组织依照法定程序和职权执行、实施法律的活动。本书采用狭义说。

2．执法的原则

（1）合法性原则。即指行政执法权的享有和行使必须有法律依据或者符合法律，不能与法律相违背。这里所说的法律是广义的，包括法律、法规、自治条例、单行条例和规章，同时也包括政策。合法性原则是行政执法的最重要原则，是依法治国在行政执法中的具体体现。按照这一原则的要求，行政执法单位在执法活动中应当做到以下几点。

第一，行政执法单位必须具有合法主体资格。所谓有合法主体资格是指法律授予了一定执法权，能以自己的名义实施行政执法行为，并能承受相应的法律后果。法律没有授予执法权的，不得从事行政执法活动。

第二，必须在法律赋予的职权范围内从事执法活动，不得擅自超越职权。

第三，委托执法必须符合法律要求。所谓委托执法是指有行政执法权的行政机关，将自己职权范围内的一定执法事项委托给另一行政机关或者非行政机关组织或者个人办理的行为。被委托者以委托机关的名义对外进行活动，活动的后果由委托机关承受。由于行政执法权是国家权力，委托执法必须符合《行政处罚法》的有关规定。

第四，行政执法活动的内容必须有法律依据。就某一方面的执法活动而言，已有法律的，应当有相应法律的具体条文作依据。例如，对某人或者某个企业征税，要有《税法》的具体条文作依据；颁发营业执照，要有《企业法人登记管理条例》或者《个体工商户登记管理办法》的具体条文作依据；实施行政处罚要有《行政处罚法》和有关法律的具体条文作依据。国家尚未颁布法律的，应当有相关的政策作依据，或者符合法律原则、立法宗旨的要求，不得违背法律和政策。

第五，遵守法定程序。这里所说的程序是指行政执法行为方式和步骤所构成的行政执法过程。由于行政执法行为有不同种类，因而也就有不同的程序。例如，行政处罚有行政处罚程序，行政强制执行有行政强制执法程序，颁发许可证和营业执照也都有相应的程序。行政执法单位和人员实施某种执法行为时，要自觉遵守相应的法定程序。从目前情况来看，重实体轻程序的现象依然较为普遍，应当引起高度重视，因为程序违法也会导致执法行为的违法和无效。

案例

王某系某市个体经营者，其在本市纺织市场中租用了一间房屋，为丝袜生产者进行丝袜包装。该市工商局所属市场工商所工作人员到王某处检查后认为其无营业执照，属违法经营，责令其到工商所申办营业执照。王某认为袜子生产者已经领取了营业执照，而自己只是负责包装袜子，无须申办营业执照，双方发生争吵。工商所工作人员随即将王某带到市场管理办公室，并用手铐将其铐在办公室窗户的铁栅栏上长达4小时之久。

【问题】请运用执法的合法性原则的相关知识分析工商局的行为有何错误。

【点评】主体不合法。

（2）合理性原则。执法的合理性原则是指执法主体在执法活动中，特别是在行使自由裁量权进行行政管理时，必须做到适当、合情、合理，即符合法律的基本精神和目的，具有客观、充分的事实根据和法律依据，与社会生活常理相一致，在执法中做到“以人为本”，体现和彰显保护人权的理念。

3．执法主体

在我国，执法主体主要是国家行政机关及其公职人员，国务院和地方各级人民政府依法从事全国或本地方行政管理。各级政府及其公职人员根据法律的相关规定的职权来管理社会事务，维护社会秩序。执法的主体有严格的法律规定，没有得到法律允许的单位、个人均不得行使国家的行政权。

知识窗

目前，我国的行政执法权的主体大致分为三类：一是中央和地方政府；二是政府中享有执法权的下列行政机构，如工商、税务、物价、财政、海关、公安、交通、市政、卫生、房产管理部门；三是国家或法律授权的单位，如中国人民银行，被授权行使中央银行的权力，对各个专业银行的活动进行监督，对违法行为进行制裁。

（三）司法

1．司法的含义

司法，又称法的适用，是指国家司法机关依照法定职权和程序，具体应用法律处理各种案件的专门活动。司法是确保公平与正义的最后一道防线，在法治国家的建设中具有极为重要的地位和作用。

2．司法的特征

（1）司法是由特定的国家机关及其公职人员，按照法定职权进行的专门活动，具有国家权威性。

在我国，人民法院和人民检察院是代表国家行使司法权的机关，其他任何国家机关、社会组织和个人都不得行使这项权力。在中国，司法权包括审判权和检察权。审判权即适用法律处理案件，作出判决和裁定的国家权力；检察权包括代表国家批准逮捕、提起公诉、不起诉、抗诉等国家权力。司法机关依照法律代表国家独立行使职权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。

（2）司法是司法机关以国家强制力为保证的，具有国家强制性。由于法的适用总与法律争端、违法的出现相联系，总伴随着国家的干预、争端的解决和对违法者的法律制裁，没有国家强制性，就无法进行上述活动。司法机关依法所作的决定，所有当事者都必须执行，不得违抗。

（3）司法是司法机关依照法定程序、运用法律处理案件的活动，具有严格的程序性和合法性。司法机关处理案件必须依据相应的程序法规定。法定程序是保证司法机关正确、合法、及时地适用法律的前提，是实现司法公正的重要保证。同时，司法机关对案件的处理，应当有相应的法律作为依据，否则无效。枉法裁判，应当承担相应的法律责任。

（4）司法必须有表明法的适用结果的法律文书。法律文书具有法律约束力，也可以作为一种法律事实，引起具体法律关系的产生、变更和消灭。如果对法律文书的内容不服，可以依据法定程序上诉或申诉，但是任何人都不得抗拒执行已经发生法的效力的法律文书。

3．司法的基本要求和基本原则

（1）司法的基本要求。我国司法工作的基本要求是：正确、合法、及时、合理和公正。正确是指程序正确，适用法律正确；合法是指符合法律规定，不枉法裁断；及时是指按时间要求审断案件，公正裁判；合理是指符合情理，不违背公序良俗；公正是指案件的裁判彰显了公平与正义，实现了法的价值，匡扶了倾斜的社会关系和秩序。

（2）司法的基本原则。1）以事实为根据，以法律为准绳。司法机关处理一切案件，只能根据客观事实，不能以主观臆断为根据；只能以国家法律为标准、为尺度，决不允许另立标准。2）公民在法律面前人人平等。在我国，法律对于全体公民都是统一适用的。任何公民，不分民族、性别、职业、年龄、文化程度、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限，都依法享有同等的权利，依法承担平等的义务。在法律面前不得有凌驾于法律之上的特权存在。3）司法机关依法独立行使职权。司法机关独立行使职权有两层含义：一是法律规定，国家的司法权只能由国家司法机关统一行使，其他任何机关、组织和个人都无权行使；二是法律规定司法机关独立行使职权时，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。这对于发挥司法机关的职能、维护法制统一、正确适用法律、防止特权现象，具有重要意义。4）实事求是、有错必纠。坚持实事求是，一切从实际出发，为人民的利益坚持对的，为人民的利益改正错的，是社会主义司法的基本原则。

法律谚语

法官除了法律就没有别的上司。

——马克思

（四）守法

1．守法的含义

守法是指国家机关、社会组织和公民个人依照法的规定，行使权利（权力）和履行义务（职责）的活动。在当代中国的“依法治国，建设社会主义法治国家”伟大实践中，守法是关乎法治建设成败的关键和核心。

另外，要厘清一个长期被歪曲了的法律惯性思维，即守法只意味着履行义务、承担责任。这是一个片面的观念。要通过普法教育使守法者明白，享有和行使权利也是守法的题中应有之意。

2．守法主体

守法主体，即要求谁来守法。在中国古代，君主是法律的制定者，本身不受法律约束，虽然也有“王子犯法与庶民同罪”之说，但在现实中却很难实现。《管子·任法》中讲：“有生法，有守法，有法于法。夫生法者，君也。守法者，臣也。法于法者，民也。”这段话的大意是：君主创制法，官员执行法，老百姓遵守法。在中世纪欧洲，专制统治者在形式上也被要求遵守法律，是守法的主体，即所谓“国王在万人之上，却在上帝和法律之下”。

问题讨论：有人说，在封建社会，国王就是法律，而在现代民主社会，法律就是国王。请问现代社会中，总统、国家主席要不要遵守法律？

我国《宪法》明确规定，一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。

在这里要特别强调的是国家机关及其工作人员要带头守法。国家机关的性质及国家机关在国家生活中所占的重要地位，要求国家机关及其工作人员必须时时处处自觉维护法制的尊严和权威，带头遵守和执行法律，严格依法办事。

3．守法范围

守法范围是指我们要遵守哪些法。这里的法是在最广泛含义上理解的，包括宪法、法律、行政法规、部门规章、地方性法规、民族自治地区自治条例和单行条例、特别行政区的法规以及我国参加或同外国缔结的国际条约和我国认可的国际惯例等。此外，执法机关、司法机关所制定的非规范性法律文件，如人民法院的判决书等，对有关组织和个人也具有法律效力，守法主体也应当遵守这类法律文件。

4．守法要求

（1）具有良好的法律意识。法律意识包括对法律的态度、知识、思想等，人的行为总是在一定意识指导下的行为，因此守法的心理前提是法律关系主体应知法懂法、尊重法律，具有良好的法律意识。在思想认识上知道去遵守何种行为规范，在心理态度上积极主动地去遵守这种行为规范，这是守法的前提要求。要使全社会做到这一点，普及法律知识、倡导法治精神是必须要做的工作。

（2）按照法律规范规定的行为模式严格行使权利、履行义务。守法就是遵守法律所规定的行为规范，将抽象的行为模式转化为在具体的法律关系中行使权利、履行义务，这是守法的实质要求。权利和义务是法律在人们生活中的具体化，涉及人们的利益、关乎人们的自由，每一次行使权利、履行义务的过程就是法律在现实生活当中被遵守、被实现的过程。反之，如果人们有权利而不能满足、有义务而不履行，法律终将成为空谈。

（3）发生违反法律的行为或后果时，主动承担法律责任。在现实生活中，由于各种原因，违法情况必然存在。为了保障法律的有效实施，除了特定的免责情况外，法律关系主体违反法律都应承担相应的法律责任，这是在法律得不到遵守时的补正和救济。同时，主动承担法律责任也是行为人对法律规范中行为后果要件的遵守。一切守法主体都应认真按照法律规范所鼓励和不禁止的行为模式去行为，如果违反了法律的禁止性规范，就应积极主动地承担相应的法律后果，恢复被损害的法律关系，使法律规范的要求仍能得到实现。因此，主动承担法律责任是守法的保障性要求。

课后练习

问答题

1．什么是法律？如何理解法律的本质、特征？

2．法律有哪些表现的形式？

3．简述法律的作用及运行。