第二条 【行政处罚的定义】
行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。
【条文主旨】
本条是关于行政处罚的定义。
【新旧条文对照】
【适用指南与执法风险提示】
行政处罚的定义是整个行政处罚制度的逻辑起点，因而需对其进行全面、精准的把握。本条是新行政处罚法的一大亮点，作为新增加的行政处罚定义，不仅对于指导执法实践具有重要意义，而且对于学术界行政处罚通说的修正也有一定的启示。原行政处罚法[6]第八条采用列举的方式仅规定了行政处罚的七种形式，但对行政处罚本身未作明确的界定。[7]这样的缺憾有二：一是导致实践中某些未有行政处罚之名却行行政处罚之实的行为未能受到行政处罚法的规范；二是列举式的涵盖性弱，随着社会的发展变化，实践情况的复杂多变，某一执法行为是否属于行政处罚行为，其定性及处理亦给行政执法及司法执法带来困扰。因此，本次修改中新增行政处罚的定义具有重要意义。
准确理解行政处罚的定义应把握其内容上的重要特征，即行政处罚行为具有“减损权益”或“增加义务”的特征。然而，并不是具有“减损权益”或“增加义务”行为的都是行政处罚，因此，在执法实践中还应注意对行政处罚与刑罚、行政处分、行政强制等行为加以区分。
一、行政处罚与刑罚的区别
作为法律制裁的主要形式，两者的区别主要体现在以下几个方面：
1.制裁的性质不同。行政处罚从性质上看属于具体行政行为，而刑罚是司法行为。
2.作出制裁的依据不同。行政处罚主要依据行政法律规范作出，除行政处罚法外，还可以依据其他单行的行政法律规范[8]，而刑罚只能依据刑事法律规范作出。
3.作出制裁的主体不同。作出行政处罚的主体通常为行政主体，即行政机关或授权组织，而刑罚只能由法院通过裁判作出。
4.制裁所针对的对象不同。行政处罚所针对的对象为违反了行政管理的行政相对人，而刑罚针对的对象则是触犯了刑事法律的犯罪嫌疑人。
5.作出制裁决定的程序不同。行政处罚可依据简易程序或普通程序作出，而刑罚由人民法院依据刑事诉讼程序作出，遵循两审终审制。
6.制裁所采取的形式不同。行政处罚的制裁形式包括警告、罚款、没收、吊销证照、行政拘留等，刑罚的制裁形式则包括主刑、附加刑。
二、行政处罚与行政处分的区别
1.两者的性质不同。虽然行政处罚与行政处分同属行政行为，但因其所调整的行政法律关系范畴不同，故通常认为行政处罚为外部行政行为，行政处分为内部行政行为。
2.两者所针对的对象不同。行政处罚是行政主体基于行政职权针对外部的行政相对人所作出的行为；而行政处分则是行政主体基于行政隶属管理关系对所属公务人员所作出的行为。
3.两者所依据的法律规范不同。行政处罚通常依据的是维护公共利益、社会秩序的行政法律规范（主要是行政行为法），行政处分则主要依据行政组织法，如公务员法。
4.两者所采取的形式不同。行政处罚可采用的种类、形式较多，而行政处分依法只有警告、记过、记大过、降级、撤职、开除这六种形式。[9]
5.两者的救济途径不同。对行政处罚不服，行政相对人可以申请行政复议或提起行政诉讼，若处罚造成了损害，还可请求行政赔偿以获得救济；公务人员若对行政处分不服目前只能通过复核、申诉、再申诉的途径获得救济。
这里还需要注意的是，行政处分不同于政务处分，虽然两者采取的处分形式相同，但在处分的性质、作出处分的主体、处分的法律依据、处分的对象范围、处分作出的程序等方面均存在区别。
此外，行政处罚与行政强制措施在行为的目的、适用的条件、适用的程序、所采取的形式等方面都存在区别，在执法实践中应注意区别。
【特别提示】
公务人员执法过程中的违法行为能否给予行政处罚？
一般认为，当行政机关在行政法律关系中处于行政相对人的地位时，其所作的行为属于另一行政主体职权管辖的范围，则该行政机关可以成为行政处罚的对象。如某环保局的执法车辆违章停放，交警对该行为作出处罚。
至于公务人员执法过程中的违法行为能否成为另一享有行政管辖权的行政主体的处罚对象，理论界与实务界尚存争议。以城管执法为例，某城管执法人员在执法过程中对作为执法对象的某商贩进行了殴打，则对该城管执法人员可否给予治安管理处罚？赞同处罚的观点认为，城管在执法过程中殴打商贩是侵犯公民人身权的行为，同样构成违反治安管理处罚法，因此可依据治安管理处罚法对其予以处罚；反对的观点则认为，城管在执法过程中殴打商贩的行为虽然违法，但不能因此否认该行为仍与执行职务相关，因此应对该城管执法人员给予行政处分，构成犯罪的则应追究其刑事责任。
笔者认为，对于公务人员执行职务时的违法行为可否给予行政处罚，关键在于对该违法执行公务行为性质的认定。如果认定该行为为执行职务的行为，则应给予该违法执行职务的行为行政处分；如果认定为个人行为，则可根据其违法行为的类别给予相应的行政处罚。
仍以上述城管执法人员殴打某商贩可否给予治安管理处罚为例，持不宜作出治安案管理处罚观点的主要理由如下：
一是从行为性质来看，在此类行政执法中，城管执法人员代表所在城管执法单位行使职权、进行城市管理执法，其在执法过程中违法殴打行政相对人的行为，虽然不能认定为职务本身行为，但可以认定为与履行职务相关的行为，该行为不同于城管执法人员在非执行职务时因个人原因与他人发生冲突所作出的殴打他人、违反治安管理处罚法的行为，因而不宜认定为个人行为。
二是从违法行为法律预设的制裁机制来看，对于执行职务违法的公务人员一般给予行政处分，构成犯罪的追究刑事责任；如果给当事人造成了损害则可能引发国家赔偿责任。虽然该执行职务的行为违法会触犯其他行政法律规范，从形式上符合行政处罚的条件，但在此类关系中，行政执法人员是以行政主体代表的身份出现，实质上不符合行政处罚适用的对象为一般的违反行政管理法律规范的行政相对人这一条件。因而，执行职务违法的公务人员一般应承担行政责任而非外部的行政处罚。
持反对观点所主张的理由从理论上进行分析还是存在一定的可取性的。然而赞同处罚的观点则认为：首先，无论如何，法律都不可能授权执法人员殴打行政相对人，因而，该殴打行为不属职务行为，应认定为执法人员的个人行为；其次，从执法实践来看，此类案件不仅侵犯了当事人的人身权、财产权，而且往往造成较为恶劣的社会影响，如果仅仅给予行政处分恐怕不足以惩戒该违法行为，甚至有放纵此类违法行为，带来负面示范效应的可能。因而，应给予此类违法行为治安管理处罚。
从实践来看，各地公安机关多采用赞同处罚的观点，从执法效果来看也赢得了良好的社会评价。在司法实务中也有采用反对处罚观点的案例，如法院认为协管员在履行职务时殴打当事人的行为不应适用治安管理处罚。该问题可延伸探讨的是，如教师体罚学生，公安机关可否对该教师作出治安处罚等。 因此，期待进一步明确这一重要的法律适用问题。
【相关规定】
1.《中华人民共和国刑法》（2020年12月26日）
第二十七条 在共同犯罪中起次要或者辅助作用的，是从犯。
对于从犯，应当从轻、减轻处罚或者免除处罚。
第二十八条 对于被胁迫参加犯罪的，应当按照他的犯罪情节减轻处罚或者免除处罚。
第二十九条 教唆他人犯罪的，应当按照他在共同犯罪中所起的作用处罚。教唆不满十八周岁的人犯罪的，应当从重处罚。
如果被教唆的人没有犯被教唆的罪，对于教唆犯，可以从轻或者减轻处罚。
第三十条 公司、企业、事业单位、机关、团体实施的危害社会的行为，法律规定为单位犯罪的，应当负刑事责任
2.《中华人民共和国公务员法》（2018年12月29日）
第六十二条 处分分为：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。
第九十五条 公务员对涉及本人的下列人事处理不服的，可以自知道该人事处理之日起三十日内向原处理机关申请复核；对复核结果不服的，可以自接到复核决定之日起十五日内，按照规定向同级公务员主管部门或者作出该人事处理的机关的上一级机关提出申诉；也可以不经复核，自知道该人事处理之日起三十日内直接提出申诉：
（一）处分；
（二）辞退或者取消录用；
（三）降职；
（四）定期考核定为不称职；
（五）免职；
（六）申请辞职、提前退休未予批准；
（七）不按照规定确定或者扣减工资、福利、保险待遇；
（八）法律、法规规定可以申诉的其他情形。
对省级以下机关作出的申诉处理决定不服的，可以向作出处理决定的上一级机关提出再申诉。
受理公务员申诉的机关应当组成公务员申诉公正委员会，负责受理和审理公务员的申诉案件。
公务员对监察机关作出的涉及本人的处理决定不服向监察机关申请复审、复核的，按照有关规定办理。
3.《中华人民共和国监察法》（2018年3月20日）
第四十五条 监察机关根据监督、调查结果，依法作出如下处置：
（一）对有职务违法行为但情节较轻的公职人员，按照管理权限，直接或者委托有关机关、人员，进行谈话提醒、批评教育、责令检查，或者予以诫勉；
（二）对违法的公职人员依照法定程序作出警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等政务处分决定；
（三）对不履行或者不正确履行职责负有责任的领导人员，按照管理权限对其直接作出问责决定，或者向有权作出问责决定的机关提出问责建议；
（四）对涉嫌职务犯罪的，监察机关经调查认为犯罪事实清楚，证据确实、充分的，制作起诉意见书，连同案卷材料、证据一并移送人民检察院依法审查、提起公诉；
（五）对监察对象所在单位廉政建设和履行职责存在的问题等提出监察建议。
监察机关经调查，对没有证据证明被调查人存在违法犯罪行为的，应当撤销案件，并通知被调查人所在单位。
4.《中华人民共和国公职人员政务处分法》（2020年6月20日）
第七条 政务处分的种类为：
（一）警告；
（二）记过；
（三）记大过；
（四）降级；
（五）撤职；
（六）开除。
5.《中华人民共和国人民警察法》（2012年10月26日）
第四十八条 人民警察有本法第二十二条所列行为之一的，应当给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
行政处分分为：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。对受行政处分的人民警察，按照国家有关规定，可以降低警衔、取消警衔。
对违反纪律的人民警察，必要时可以对其采取停止执行职务、禁闭的措施。
6.《公安机关督察条例》（2011年8月31日）
第十二条 督察机构认为公安机关人民警察违反纪律需要采取停止执行职务、禁闭措施的，由督察机构作出决定，报本级公安机关督察长批准后执行。
停止执行职务的期限为10日以上60日以下；禁闭的期限为1日以上7日以下。
第十四条 公安机关人民警察对停止执行职务和禁闭决定不服的，可以在被停止执行职务或者被禁闭期间向作出决定的公安机关的上一级公安机关提出申诉。由公安部督察机构作出的停止执行职务、禁闭的决定，受理申诉的机关是公安部督察委员会。
受理申诉的公安机关对不服停止执行职务的申诉，应当自收到申诉之日起5日内作出是否撤销停止执行职务的决定；对不服禁闭的申诉，应当在收到申诉之时起24小时内作出是否撤销禁闭的决定。
申诉期间，停止执行职务、禁闭决定不停止执行。
受理申诉的公安机关认为停止执行职务、禁闭决定确有错误的，应当予以撤销，并在适当范围内为当事人消除影响，恢复名誉。
7.《中华人民共和国行政强制法》（2011年6月30日）
第九条 行政强制措施的种类：
（一）限制公民人身自由；
（二）查封场所、设施或者财物；
（三）扣押财物；
（四）冻结存款、汇款；
（五）其他行政强制措施。